Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r., II SA/Gl 212/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 maja 2021 r., II SA/Gl 212/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2021 r. sprawy ze skargi G. K. i W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zastrzeżeń lub wniosków do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Starosta C. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej "K.p.a."), w związku z art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1463 ze zm. – dalej "u.o.l."), odmówił G. B i W. K. (strona, skarżący) wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku z dnia 14 października 2020 r. zawierającego uwagi i zastrzeżenia do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu na lata 2021-2030 dla lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa, należących do osób fizycznych i wspólnot gruntowych, zlokalizowanych na terenie gminy W. , dotyczące działek nr 1 , 2 , 3 położonych w W. .

3 W uzasadnieniu organ podał m. in., że w oparciu o art. 21 ust. 4 u.o.l. projekt ww. dokumentu został wyłożony do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie Urzędu Miejskiego w W. w terminie od dnia 17 sierpnia 2020 r. do dnia 15 października 2020 r. W terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu, tj. do dnia 15 września 2020 r., zainteresowani właściciele lasów mogli składać zastrzeżenia i wnioski do projektu planu. Właściciele lasu złożyli w Urzędzie Miejskim w W. uwagi i zastrzeżenia do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu w dniu 15 października 2020 r., czyli po upływie terminu.

4 Skarżący wnieśli zażalenie na ww. postanowienie zarzucając naruszenie art. 21 ust. 4 i ust. 5 u.o.l. w związku z art. 57 § 1 zdanie 2 K.p.a. i art. 10 § 1 K.p.a., poprzez ich błędną wykładnię oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na mylnym przyjęciu, ze wniosek skarżących został złożony z naruszeniem terminu. Wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia i jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że ich zdaniem wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu następuje na 60 dni i z tak ukształtowanym ustawowo wyłożeniem projektu planu ustawodawca powiązał możliwość wystąpienia przez zainteresowanych właścicieli lasu z zastrzeżeniami i wnioskami w sprawie projektowanych rozwiązań. Zdaniem skarżących uwagi zostały złożone w terminie.

5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (SKO) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdziło, że skarżący swe uwagi i zastrzeżenia do uproszczonego planu urządzania lasu złożyli drogą elektroniczna w dniu 15 października 2020 r., czyli po upływie 30. dniowego terminu od daty wyłożenia dokumentu.

6 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie SKO skarżący, podobnie jak w zażaleniu, zarzucili naruszenie art. 21 ust. 4 i ust. 5 u.o.l. w związku z art. 57 § 1 zdanie 2 K.p.a. oraz art. 61a) K.p.a. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO. Skarżący w uzasadnieniu stwierdzili m. in., że uwagi złożone zostały w dniu 15 października 2020 r., czyli w terminie. Żaden przepis prawa nie wskazuje, że bieg 30. dniowego terminu rozpoczyna się w pierwszym dniu wyłożenia ww. dokumentu. Co więcej, jest to nieracjonalne, skoro projekt planu musi być wyłożony przez okres co najmniej 60 dni. Właściciel lasu może zapoznać się z treścią projektu w każdym dniu wyłożenia. W ocenie skarżących stanowisko prezentowane przez SKO w zakresie terminu zgłaszania uwag i zastrzeżeń do uproszczonego projektu urządzania lasu jest nieprawidłowe wobec otrzymanej przez skarżących informacji o dyżurze wykonawcy projektu uproszczonego lasu. Dyżur miał się odbyć od dnia 4 września 2020 r. do dnia 18 września 2020 r. i w tym terminie zainteresowani właściciele mogli uzyskać pełną wiedzę w zakresie treści wskazanego projektu.

7 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację prawną.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

9 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

10 Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

11 Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.

12 Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 K.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

13 Art. 61a K.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 K.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

14 Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a K.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317).

15 Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3).

16 Zgodnie z treścią art. 21 ust. 4 u.o.l. projekt uproszczonego planu urządzenia lasu wykłada się do publicznego wglądu na okres 60 dni w siedzibie urzędu gminy. O wyłożeniu projektu uproszczonego planu urządzenia lasu wójt (burmistrz, prezydent miasta) informuje pisemnie właścicieli lasów, z zaznaczeniem, że uproszczony plan urządzenia lasu będzie podstawą naliczenia podatku leśnego. Z kolei według ust. 5 tego przepisu w terminie 30 dni od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu zainteresowani właściciele lasów mogą składać zastrzeżenia i wnioski w sprawie planu. Starosta wydaje decyzje w sprawie uznania lub nieuznania zastrzeżeń lub wniosków.

17 W doktrynie zauważa się wadliwość skonstruowania tego przepisu. Po pierwsze ustawodawca nie nakłada na wójta, burmistrza czy prezydenta miasta obowiązku pisemnego poinformowania właścicieli lasów w określonym terminie. Teoretycznie organ mógłby dokonać pisemnego poinformowania według swojego uznania. Z kolei pisemne poinformowanie ma duże znaczenie z uwagi na możliwość upłynięcia 30. dniowego terminu do złożenia zastrzeżeń i wniosków. Nadto, ustawodawca w żaden sposób nie uzależnia skuteczności jakiejkolwiek czynności od tego poinformowania. Pełni ono zatem jedynie rolę pomocniczą, a nie wiodącą. Dodatkowo błędnie prawodawca wskazał, że 30. dniowy termin jest liczony od dnia wyłożenia projektu planu do wglądu. Przy takiej konstrukcji przepisu należałoby przyjąć, że termin ten rozpoczyna bieg w pierwszym dniu, w którym plan wyłożono, i upływa trzydziestego dnia. Jest to nieracjonalne, ponieważ projekt planu musi być wyłożony na okres co najmniej 60 dni. W sytuacji, gdy organ zaniecha poinformowania o wyłożeniu planu lub zrobi to zbyt późno, właściciel może utracić prawo do zgłaszania zastrzeżeń i wniosków. Nie można też przyjmować poglądu, że właściciel może dowiedzieć się o projekcie planu, ponieważ jest on wyłożony do publicznego wglądu. W takiej sytuacji całkowicie traciłby na znaczeniu obowiązek poinformowania właścicieli lasów o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Stąd najwłaściwsze byłoby przyjęcie, że termin 30 dni rozpoczyna bieg następnego dnia po upływie 60. dniowego terminu do publicznego wglądu. Wynika to z tego, że właściciel lasu może zapoznać się z treścią projektu nawet w ostatnim dniu (B. Rakoczy, Komentarz do art. 21 u.o.l., Lex-el., teza 3).

18 Zatem sformułowanie "od daty wyłożenia projektu uproszczonego planu urządzenia lasu", zawarte w art. 21 ust. 5 u.o.l., powinno być traktowane szeroko, dla prawidłowego zabezpieczenia interesów prawnych właścicieli lasów. Nawet więc ostatni dzień upływu terminu 60 dni, określonego w art. 21 ust. 4 u.o.l., oznacza "datę wyłożenia projektu" w rozumieniu art. 21 ust. 5 u.o.l., skoro projekt ten nadal jest faktycznie wyłożony do publicznego wglądu. Jest to istotne choćby z tego powodu, że w zawiadomieniu o wyłożeniu projektu do publicznego wglądu dostrzegano, iż dostęp do ww. dokumentu, z uwagi na stan epidemii i wymogi sanitarne, może być w konkretnym terminie, dogodnym dla strony, niemożliwy. Należy zatem zabezpieczyć dla osób zainteresowanych odpowiednią ilość czasu, by mogły taki wgląd uzyskać i wnieść zastrzeżenia, bądź wnioski w sprawie planu. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach prezentowane w wyrokach z dnia 14 kwietnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Gl 153/21 i II SA/Gl 154/21.

19 Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

20 Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

21 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

22 W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

23 Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.