Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2020 r., II SA/Gl 1383/19

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 lutego 2020 r., II SA/Gl 1383/19

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia[...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Prezydent Miasta D. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 – dalej k.p.a.) oraz w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 – dalej u.g.n.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek A.G., reprezentowanej przez pełnomocnika, w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie nr 1, arkusz mapy [...], położonej w D. przy ul. [...].

3 W uzasadnieniu podano m. in., że wniosek dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta D. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Śląski utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15, na który powołuje się Wnioskodawczyni, nie stanowi odrębnej podstawy żądania zwrotu.

4 Zażalenie na ww. postanowienie złożyła przez pełnomocnika A.G., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucono organowi, że nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie podanym we wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie zbadał nowego stanu prawnego wnioskowanej do zwrotu nieruchomości, nie wyjaśnił zaniechania/braku realizacji celu wywłaszczenia, a w konsekwencji dysponowania nieruchomością, nie wyjaśnił przekazania nieruchomości w użytkowanie na cel komercyjny prywatnemu podmiotowi, itd.

5 Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

6 W uzasadnieniu podano m. in., że decyzja Wojewody Śląskiego z [...]r., która dotyczyła pierwszego wniosku strony o zwrot nieruchomości, pozostaje w obiegu prawnym. Także przepisy dotyczące zwrotów wywłaszczonych nieruchomości nie uległy od tego czasu zmianom umożliwiającym organowi podjęcie innego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ I instancji nie miał obowiązku ponownie przeprowadzać procedury koniecznej przy rozpatrywaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli stwierdził, że sprawa była już ostatecznie zakończona. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15, nie stanowi odrębnej podstawy do żądania zwrotu.

7 Skargę na powyższe postanowienie wniosła przez pełnomocnika A.G., zaskarżając je w całości. Zarzucono:

8 – brak rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia [...] r., który powinien stanowić przedmiot postępowania administracyjnego, a jego rozpoznanie powinno nastąpić co do zasady w drodze decyzji administracyjnej, opartej na podstawie przepisów o gospodarce nieruchomościami;

9 – brak rozpatrzenia sprawy przez organy administracji publicznej przy wystąpieniu nowego stanu prawnego nieruchomości, uwzględniając przy tym nowy stan sprawy (oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste prywatnemu podmiotowi na inny cel, niż cel wywłaszczenia);

10 – brak wyjaśnienia dlaczego nieruchomość wywłaszczona na cel publiczny służy celom komercyjnym niezgodnym z celem uzasadniającym wywłaszczenie;

11 – brak wyjaśnienia, dlaczego nieruchomość wywłaszczona pod drogę/główny wjazd jest nieruchomością ogrodzoną bez dostępu, co sprzeczne jest z wywłaszczeniem na cel publiczny, a celem publicznym jest: "(...) wyłącznie to, co służy ogółowi, jest powszechnie dostępne czy też stanowi dobro całego społeczeństwa lub społeczności regionalnej";

12 – brak przeprowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją po uprzednim przeprowadzeniu przez organy wyczerpującego postępowania wyjaśniającego w zakresie podanych nowych faktów i okoliczności zmieniających sytuację wnioskowanej do zwrotu nieruchomości;

13 – brak wyjaśnienia i oceny twierdzeń zawartych we wniosku o zwrot nieruchomości oraz sprawdzenia, czy zachodzi powaga rzeczy rozstrzygniętej;

14 – brak wyjaśnienia w zakresie zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy.

15 Wniesiono o uchylenie ww. postanowień organów i rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

16 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

17 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

18 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

19 W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

20 Zgodnie z art. 61a §1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie.

21 Art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r., nr 6, poz. 18). Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

22 Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317).

23 Z kolei według Z.R. Kmiecika "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex-el., teza 3).

24 Mają zatem racje organy, że kwestia zwrotu nieruchomości j.w. była już rozpatrywana i jest prawomocnie zakończona. Wydanie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny nie może być podstawą ponownego rozpoznania tej samej sprawy w trybie zwyczajnym na skutek kolejnego wniosku.

25 O wniosku rozstrzygnięto bowiem ostateczną decyzją z [...]r., którą to Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15, był już wtedy znany. Strona miała możliwość kwestionowania zapadłych decyzji. Przywołany wyrok TK nie stanowi odrębnej podstawy żądania zwrotu.

26 Z kolei, gdyby taki wyrok zapadł już po wydanej decyzji, byłaby to co najwyżej przesłanka wznowienia postępowania. W świetle bowiem art. 145a § 1 k.p.a. "Można żądać wznowienia postępowania (...) w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja." Zgodnie jednak z § 2 tego przepisu "W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego."

27 Na marginesie dodać należy, odnosząc się do zarzutów skargi, że "Nie można mówić o zbędności na cel wywłaszczenia, gdy nieruchomość po wywłaszczeniu została zagospodarowana i wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia (...), a dopiero później jej przeznaczenie zmieniono. Późniejsze bowiem wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości, czy też rozporządzanie nią, mające miejsce już po zrealizowaniu celu wywłaszczenia, nie mają znaczenia dla sprawy zwrotu nieruchomości." (wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. I OSK 1584/13, zob. art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n.).

28 Kwestie merytoryczne z powodu przeszkód formalnych nie mogą tu być badane.

29 Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 § 1, 61a §1, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

30 Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.

31 Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.