Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2015 r., II SA/Gl 1270/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2015 r., II SA/Gl 1270/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S.B.-T. oraz J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 17 marca 2014 r. A. i S. M. - Placówka Oświatowa "A" wystąpili do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na "zmianie sposobu użytkowania całego istniejącego budynku usługowo- biurowego na pomieszczenia oświatowe - prywatna szkoła oraz dobudowie zewnętrznego szybu windowego" na działkach nr 1 i nr 2 w B. obręb L. przy ulicy [...].

3 Pismem z dnia 22 maja 2014 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił o wszczęciu postępowania, zgromadził niezbędny materiał dowodowy, a następnie decyzją z dnia [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 2 , art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji –zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowo- biurowego na pomieszczenia oświatowe - prywatna szkoła oraz budowa zewnętrznego szybu windowego. W decyzji określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy – tj. linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość nowej zabudowy, szerokość elewacji od strony frontu działki oraz geometrię dachu. Określono w niej zasady ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz zasady ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół wnioskowanej działki obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy, stwierdzając, iż spełnione zostały łącznie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy, umożliwiające wydanie niniejszej decyzji. Wskazał, odpowiadając na zastrzeżenia S. B.- T., że w sprawie nie ma znaczenia czy planowana szkoła stanowi tzw. usługi podstawowe. Analiza przestrzenna wykazała bowiem, że w obszarze sąsiedniej zabudowy występuje nie tylko zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa ale także zabudowa usługowa (ośrodek interwencji kryzysowej, warsztat regeneracji hamulców, przychodnia dentystyczna, biura itp.) Tylko, gdyby w sąsiednim obszarze istniała jedynie zabudowa mieszkaniowa, uzasadnione byłoby rozważenie, czy prywatna szkoła stanowi usługi podstawowe (towarzyszące i uzupełniające) dla zabudowy jednorodzinnej. Natomiast w sąsiedztwie istnieją liczne samodzielne budynku usługowe, obejmujące nie tylko okolicznych mieszkańców ale również mieszkańców dzielnicy (np. warsztat samochodowy, hotel z restauracją czy biurowce "B" i "C".

4 Wobec powyższego, mając na uwadze przeprowadzoną analizę urbanistyczną, stan faktyczny terenu objętego wnioskiem oraz obowiązujące przepisy należało orzec jak w sentencji.

5 Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli S. i J. T. Podnieśli, iż istniejący budynek, dla którego wystąpiono o warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania, był dużym zakładem produkcyjnym. Podnieśli, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. zezwalającej na budowę tego zakładu. Mimo to fakt ten nie został uwzględniony w prowadzonym obecnie postępowaniu. Wydane decyzje naruszają podstawową funkcję tego terenu - mieszkaniową, powodując rażące naruszenie prawa. Podkreślili, że odwoływanie się do zabudowy na działkach sąsiednich jest bezzasadne, gdyż przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności legalizacji zakładu produkcyjnego. Następnie zakład ten przez Prezydenta Miasta B. został zalegalizowany na obiekt usługowo- biurowy. Jego właściciel dokonywał także innych samowoli, w tym m.in. utwardzenia terenu wokół czy prowadzenie bardzo szkodliwej, trującej działalności produkcyjnej. Dodali, że pomimo, iż teren jest terenem mieszkaniowym Prezydent Miasta zezwolił na lokalizację w tym miejscu dwóch przychodni i dwóch zakładów samochodowych. Wydając niezgodne prawem decyzje następnie uzasadnia nimi wydawanie kolejnych niezgodnych z prawem i uciążliwych pozwoleń. Wskazali, że działania Prezydenta doprowadziły do zniszczenia charakteru ich działki, zatruwając ich zdrowie i życie.

6 W ich ocenie przedmiotowy obiekt nie jest zakładem usługowo - biurowym, ale samowolą budowlaną, stąd nie może być dla niego wydana decyzja o zmianie sposobu użytkowania. Decyzję taką można wydać dla legalnego obiektu. Dodatkowo podnieśli, iż należałby się zastanowić, czy przy pylących i trujących zakładach można lokować szkołę.

7 Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał odpowiednie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tj. art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1, a następnie wskazał, iż organ pierwszej instancji przeprowadził przewidziane w ustawie i rozporządzeniu postępowanie, prawidłowo dokonał analizy na wyznaczonym obszarze zasadnie stwierdzając spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy. Podkreślił, iż w aktach znajduje się stosowna analiza uwarunkowań przestrzennych w formie graficznej i opisowej przedstawiająca sposób zagospodarowania tego terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy nowa projektowana zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej) zabudowy już istniejącej. W kontekście zarzutów odwołania Kolegium wskazało, iż przepisy o kontynuacji funkcji należy traktować w sposób szeroki, co jego zdaniem oznacza powstrzymanie się od zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz zobowiązanie i nałożenie na inwestora obowiązku w postaci koniczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych cech zabudowy już istniejącej. Podkreśliło, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić.

8 W konsekwencji w tej sprawie z uwagi na funkcjonującą w przedmiotowym obszarze, oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowę usługową na wskazanych działkach, możliwa jest realizacją na tym terenie wnioskowanego zamierzenia. Nie można uznać za zasadne twierdzeń o sprzeczności projektowanego przedsięwzięcia z funkcją istniejącej zabudowy na przedmiotowym ternie.

9 Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można twierdzić, że planowana inwestycja będzie naruszać wymagania ładu przestrzennego, a fakt istnienia w jej otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie może stanowić podstawy przesądzającej o niemożności realizacji planowanej inwestycji.

10 Odnosząc się do argumentów dotyczących stwierdzenia nieważności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę budynku istniejącego na działkach nr 1 i nr 2 w B., Kolegium podniosło, że nadal w obrocie prawnym pozostaje pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku (decyzja z dnia [...] r.). Dodało też, że niedopuszczalne jest przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o pozwolenie na budowę.

11 Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli S. B.- T. i J. T., wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. Powtórzyli, co do zasady, swoją argumentację przedstawioną już w odwołaniu. Podkreślili, że istniejący budynek, o zmianę sposobu użytkowania którego wystąpiono, jest uciążliwym zakładem produkcyjnym, dla którego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 1133/12) Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji w przedmiocie warunków zabudowy, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] r. i z dnia [...] r. stwierdził nieważność udzielonego pozwolenia na budowę. Nie może zatem być mowy o zmianie sposobu użytkowania dla takiego obiektu. Obiekt planowanej szkoły jest uciążliwy dla otoczenia, podobnie jak inne zakłady. W stosunku do niektórych z nich decyzje legalizujące zostały uchylone, nie można się zatem na nie powoływać mówiąc o kontynuacji funkcji. Przygotowana w sprawie analiza terenu jest niezgodna ze stanem faktycznym. Jest to teren o przewadze budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, a funkcjonujące uciążliwe zakłady produkcyjne powstały na podstawie uchylanych obecnych decyzji. Przedmiotowy zakład produkcji reklamy, następnie budynek usługowo - biurowy, a obecnie planowana prywatna szkoła to budynki uciążliwe dla otoczenia, stąd wnoszą o uchylenie ustalonych warunków zabudowy dla takiej inwestycji.

12 W piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2014 r. skarżący podtrzymali swojej stanowisko zaprezentowane w skardze, podkreślając uciążliwość planowanego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

13 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

15 Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej argumenty zasługują na uwzględnienie.

16 Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

17 Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem i wydane zostały bez dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

18 Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca w tym przypadku na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Trzeba jednak podkreślić, że wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji na podstawie art. art. 61 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy możliwe jest jedynie wówczas, gdy obiekt budowlany, którego dotyczy zmiana sposobu użytkowania, został zrealizowany zgodnie z wymogami prawa zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowanego.

19 W niniejszej sprawie jest poza sporem, że istniejący budynek usługowo- biurowy, którego sposób użytkowania pragną zmienić inwestorzy wnioskujący o wydanie decyzji w niniejszym postępowaniu, został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy obiektu usługowo- biurowego na działkach nr 1 i nr 2 oraz decyzji z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. F. pozwolenia na budowę tego budynku biurowo- usługowego. Jak wynika jednak z akt sprawy, wskutek skarg obecnych skarżących S. B. –T. oraz J. T. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokami: z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 833/11 oraz z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1133/12 uchylił decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy dla obiektu usługowo- biurowego, przesądzając, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji, (jeśli nie na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 46a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to na mocy art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec braku określenia w jakikolwiek sposób rodzaju działalności usługowej, która miałaby być prowadzona w budynku, którego decyzja dotyczy). Mając powyższe na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. ostatecznie stwierdziło nieważność wymienionej powyżej decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy. Z kolei z uwagi na ten fakt, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. utrzymaną w mocy własną decyzją z dnia [...] r. stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nadto trzeba dodać, że wyrokiem z dnia 15 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. F. na wymienione powyżej decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznając, iż brak jest podstaw do ich kwestionowania. Tym samym wobec stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji, co powoduje skutek ex tunc, przedmiotowy obiekt powstał sposób nielegalny bez wymaganych w procesie inwestycyjnym decyzji. Wydając zatem kwestionowane decyzje organy winny uwzględnić ten fakt, czego jednak nie uczyniły, wydając w rezultacie warunki zabudowy dla nielegalnego obiektu. Zatem w zaistniałej sytuacji w pierwszej kolejności należy przeprowadzić postępowanie zmierzające do zalegalizowania przedmiotowego budynku. Wprawdzie, jak wynika z Pisma Prezydenta Miasta B.

20 z dnia [...] r. czy notatki Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nadal w obrocie prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. udzielająca inwestorowi – K. F. pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo- Biurowego, ale w świetle przedstawionych okoliczności, aktualnego stanu faktycznego i prawnego, organy powinny zastanowić się na postępowaniem w zakresie wzruszenia tego rozstrzygnięcia i wyeliminowania go z obrotu prawnego.

21 Podkreślić przy tym należy, że jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu.

22 Uwzględniając powyższe przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy organy winny rozważyć kwestię złożenia wniosku o wzruszenie pozostającej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowo- biurowego, którego dotyczy wniosek o wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania na prywatną szkołę rozpatrywany w kontrolowanym postępowaniu, pamiętając, że stwierdzono nieważność decyzji o warunkach zabudowy jak i decyzji o pozwoleniu na budowę tego budynku usługowo- biurowego. Następnie organy nadzoru budowlanego winny przeprowadzić postępowanie w przedmiocie legalizacji samowolnej budowy tego obiektu budowlanego. Wobec faktu, iż od wyników tego postępowania zależeć będzie możliwość ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, orzekający w pierwszej instancji organ winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia wnioskowanych przez inwestorów warunków dla zmiany sposobu użytkowania całego istniejącego budynku usługowo- biurowego na pomieszczenia oświatowe - prywatna szkoła oraz dobudowa zewnętrznego szybu windowego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

23 Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy.

24 O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi.

25 Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia.