Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2011 r., II SA/Gl 1200/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2011 r., II SA/Gl 1200/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta Rybnika z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Uzasadnienie

2 W skardze do sądu administracyjnego wniesionej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), Wojewoda Śląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr 587/XLIII/2009 Rady Miasta Rybnika z dnia 30 września 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla terenu dzielnicy Orzepowice – jako sprzecznej z art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ). Uzasadniając to żądanie stwierdził, że w zaskarżonej uchwale Rada Miasta Rybnika nie ustaliła stawek procentowych służących naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętych zmianą planu, chociaż obowiązek ich określania w miejscowym planie zagospodarowania wynika z treści w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie tak określonych stawek ustala się opłatę o której mowa w art. 36 ust. 4 tej ustawy tj. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej ze zmianą lub uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pobranie tej opłaty w przypadku wzrostu wartości nieruchomości, jest przy tym zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy obligatoryjne. Nie będzie to jednak możliwe gdy takie stawki nie zostały w planie miejscowym ustalone. Nieustalenie stawek jest sprzeczne z wolą prawodawcy i narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu. Zdaniem Wojewody uchwała w przedmiocie zmiany planu miejscowego, która nie zawiera w swojej treści obligatoryjnych elementów jest sprzeczna z prawem, co powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności.

3 Podniósł też organ nadzoru, że z finansowej prognozy skutków uchwalenia objętego skargą planu wynika, że przynajmniej dla części terenów objętych tym planem nastąpi w związku z jego uchwaleniem zwiększenie ich wartości.

4 W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady Miasta Rybnik wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Uzasadniając to stanowisko podniósł, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek ustalenia w planie zagospodarowania przestrzennego stawki opłaty planistycznej nie ma wbrew stanowisku Wojewody charakteru bezwzględnego. Obowiązek taki nie występuje gdy w następstwie uchwalenia planu miejscowego nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzono dalej, że powołanie się w finansowej prognozie skutków chwalenia zaskarżonego planu na 30% stawkę opłaty planistycznej nie oznacza, że stawka ta została ustalona w tej prognozie. Podniesiono nadto, że nawet gdyby przyjąć, że w związku z uchwaleniem planu dojdzie do wzrostu wartości niektórych nieruchomości, to skutki nieuchwalenia stawki opłaty planistycznej powinny objąć jedynie te tereny, a nie całość planu jak wnosi Wojewoda.

5 Na rozprawie sądowej w dniu 24 lutego 2011 r. pełnomocnik Rady Miasta Rybnika stwierdził, że ewentualnie o wzroście wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu można mówić jedynie w odniesieniu do terenów wymienionych w znajdującym się w aktach piśmie Wydziału Architektury z dnia 23 listopada 2010 r. Tylko zatem co do tych terenów istniałaby podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

7 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

8 Jak to zasadnie podniósł w skardze Wojewoda, a co wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązkowo w planie miejscowym określa się stawki procentowe na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Ustalenie takich stawek nie zależy zatem od swobodnego uznania organu uchwałodawczego, a powinno nastąpić zawsze gdy istnieją podstawy do przyjęcia, że w związku z uchwaleniem lub zmianą planu dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości o jakim mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. Wówczas bowiem w razie zbycia takiej nieruchomości na organie wykonawczym gminy spoczywa obowiązek pobrania opłaty planistycznej. Obowiązkowi temu organ nie będzie mógł uczynić zadość gdy w planie miejscowym nie zostanie ustalona stawka procentowa opłaty planistycznej. Skutkuje to przyjęcie, że brak ustalenia stawki procentowej w planie miejscowym jest istotnym naruszeniem prawa, stanowi bowiem naruszenie zasad sporządzenia tego planu. Tak uchwalony plan nie zawiera jednego z jego obowiązkowych elementów, w sytuacji gdy na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające podjęcie uregulowania w tym zakresie. Rada gminy jest bowiem zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne ( zobacz w tym względzie m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 178/08 – LEX 459359). W konsekwencji Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że brak ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawek procentowych o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy jest istotnym naruszeniem prawa – zasad sporządzania planu, skutkującym stwierdzeniem nieważności planu w części nie objętej tymi stawkami ( tak m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt

9 II SA/Kr 1362/09 – LEX nr 569950).

10 Skoro w kontrolowanym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Rybnika dla terenu dzielnicy Orzepowice nie określono w ogóle przedmiotowych stawek procentowych to skutek tego istotnego naruszenia prawa w postaci stwierdzenia nieważności ( w związku z treścią art. 28 ust. 1 ustawy ) dotyczy zaskarżonej uchwały w całości.

11 Jakkolwiek w świetle uchwalonego już orzecznictwa ( zobacz m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 10 października 2007 r., II SA/GL 616/07 i z dnia 22 listopada 2007 r.,

12 II SA/GL 378/07 oraz wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 311/10) obowiązek ustalenia w planie przez radę stawki procentowej opłaty planistycznej nie występuje w sytuacji gdy jest oczywistym, że w związku z uchwaleniem lub zmianą planu nie dojdzie do wzrostu wartości określonych nieruchomości, którą to okoliczność podniesiono w odpowiedzi na skargę. W takim jednak przypadku okoliczność ta co do braku wzrostu wartości nieruchomości powinna być odpowiednio wykazana w dokumentacji planistycznej ( zobacz też w tym przedmiocie wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., II OSK 143/10), co w niniejszej sprawie nie miało zdaniem Sądu miejsca i nie zostało przez Radę Miasta Rybnika wykazane. W szczególności nie wynika to z finansowej prognozy skutków uchwalenia zaskarżonego planu. Wprost przeciwnie z prognozy tej, jak to zasadnie zarzucił Wojewoda, wynika w jednoznaczny sposób, że przewidziano jako skutki uchwalenia planu przychody do budżetu gminy z tytułu renty planistycznej w kwocie 802.800,00 zł, a to w związku z przeznaczeniem w tym planie na cele inwestycyjno- budowlane niektórych gruntów mających dotychczas inne przeznaczenie ( m.in. gruntów rolnych). W świetle przedłożonych sądowi akt administracyjnych nie można jednak jednoznacznie stwierdzić których konkretnie nieruchomości ten wzrost wartości miałby dotyczyć, co ewentualnie dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części dotyczącej tych nieruchomości, co sugerowano w odpowiedzi na skargę. W żaden też sposób Rada Miasta Rybnika tych terenów nie wskazała w sposób umożliwiający zarówno ich określenie (opisanie) w wyroku jak i konkretne i możliwe do skontrolowania ich późniejsze wytyczenie w terenie. Tylko bowiem przy takiej ich konkretyzacji możliwe byłoby wykonanie takiego wyroku i w konsekwencji ustalenia treści zaskarżonej uchwały po jego wydaniu. W szczególności na taką konkretyzację nie pozwala zdaniem Sądu treść pisma Wydziału Architektury Urzędu Miasta Rybnika z dnia 23 listopada 2010 r., na które powołał się pełnomocnik Rady Miasta na rozprawie sądowej. W piśmie tym, mówi się bowiem o terenach zaznaczonych numerami na dołączonej do niego mapie, które nie pokrywają się granicami poszczególnych stref planu. Z odręcznej adnotacji sporządzonej na tej mapie zdaje się nadto wynikać, że poza obszarami oznaczonymi na niej numerami od 1 do 5, mapa ta obejmuje również inne tereny które w kwestionowanym planie zostały ujęte jako budowlane, chociaż w poprzednim planie miały inne przeznaczenie.

13 Nadto, jak już stwierdzono wcześniej, okoliczność, że na danym terenie nie doszło w związku z uchwaleniem planu do wzrostu wartości nieruchomości, powinna wynikać z jednoznacznych w tym względzie materiałów planistycznych, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Ustaleń tych nie mógł zatem dokonywać Sąd we własnym zakresie. Nawet gdyby brać pod uwagę tylko tereny o jakich mowa ww. piśmie Wydziału Architektury z dnia 23 listopada 2010 r. to należy zwrócić uwagę, że z treści tego pisma jednoznacznie wynika, że również na terenach oznaczonych w tym piśmie numerami od 2 do 5 doszło w związku z uchwaleniem zaskarżonego planu do rozszerzenia możliwości ich zabudowy, co może dawać podstawę do przyjęcia, że również na tych terenach mogło dojść do wzrostu wartości niektórych nieruchomości.

14 Z powyższych względów Sąd był zobowiązany do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 31 sierpnia

15 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

16 W związku z wejściem zaskarżonej uchwały w życie jako prawa miejscowego Sąd nie orzekł po myśli art. 152 ustawy p.p.s.a. (w zw. z treścią art. 61 § 3 tej ustawy).

17 su.