Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2011 r., II SA/Gl 1123/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 marca 2011 r., II SA/Gl 1123/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. w sprawie sprostowania oczywistej omyłki w uchwale Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. oraz o wstrzymanie wykonania wymienionej uchwały.

3 Przedmiotową uchwałą, podjętą na sesji w dniu [...] r. Rada Gminy C. postanowiła dokonać zmiany w części graficznej własnej uchwały Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. W § 1 kwestionowanej uchwały Rada dokonała sprostowania "oczywistej omyłki" zawartej w rysunku planu w skali 1:5000, o którym mowa w § 1 ust. 3 pkt 1 lit. a uchwały Nr [...], poprzez zastąpienie opisanego rysunku planu nowym rysunkiem planu w skali 1:5000, stanowiącym załącznik do uchwały zmieniającej. W ust. 2 tego przepisu wskazano, iż nowy rysunek planu jest integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. i staje się załącznikiem do uchwały Nr [...]. Jako podstawę swego działania Rada Gminy powołała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym.

4 W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, iż podjęta ona została z całkowitym pominięciem procedury planistycznej, co skutkuje jej nieważnością. Zgodnie bowiem z art. 27 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie w jakim są one uchwalane". Z zacytowanego zatem przepisu i przyjętych w nim sformułowań wynika jednoznacznie, że przed podjęciem uchwały regulującej omawianą materię organ wykonawczy obowiązany jest przeprowadzić postępowanie planistyczne zgodnie z wymogami określonymi w art. 17 ustawy, wykonując kolejno wskazane tam czynności i obowiązki. Tak więc dokonanie zmiany – tak w części tekstowej jak i w części graficznej uchwały, którą ten plan przyjęto, możliwe jest wyłącznie po wyczerpaniu odpowiedniej procedury planistycznej.

5 Przedmiotowa uchwała z dnia [...] r. w sposób istotny narusza prawo. W myśl art. 28 ustawy naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego bądź istotne naruszenia trybu ich sporządzania, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Wobec tak rygorystycznego stwierdzenia ustawodawca nie pozostawił swobody działania organowi nadzoru, przesądzając o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały, która ex lege stała się nieważna.

6 Mając na uwadze daleko idące skutki prawne, jakie mogłoby wywołać wprowadzenie do obrotu prawnego tak wadliwego aktu, modyfikującego ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C., wniosek o wstrzymanie jego wykonania jest zasadny, także wobec faktu, iż przedmiotowa uchwała nie została dotąd opublikowana.

7 Postanowieniem z dnia 10 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1123/10 Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały.

8 Rada Gminy wniosła o oddalenie wniesionej skargi. Wyjaśniła, że w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym Rada Gminy C. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie oczywistej omyłki w uchwale Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodała, że celem zaskarżonej uchwały było wyłącznie sprostowanie oczywistej omyłki na rysunku planu w skali 1:5000, stanowiącym Załącznik do tej uchwały, a omyłka ta dotyczyła nieprawidłowego przebiegu ulicy [...] w C., tzn. zmienionego kąta łuku drogi w kierunku z ulicą [...]. W ten sposób rozdzielona, na dwie jednostki A2 MN i A4 MN, została jednostką DGD nieruchomość zabudowana. W ocenie Gminy sprostowanie oczywistej omyłki dotyczy w istocie wyłącznie jednego przypadku błędnego nakreślenia na rysunku planu w miejscowości C. przebiegu drogi gminnej (jednostki DGD), niezgodnie ze stanem faktycznym i mapą ewidencyjną. Powyższy błędny zapis został stwierdzony przez właściciela nieruchomości w trakcie prac projektowych związanych z rozbudową istniejącego budynku, a był on niezamierzony i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia, ani oparcia w materiałach planistycznych. W ocenie Gminy nie doszło do merytorycznej zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, lecz jedynie do sprostowania oczywistej omyłki, zauważalnej nawet po pobieżnej analizie materiałów planistycznych do uchwały Nr [...] z dnia [...] r. W ocenie Gminy uznanie zarzutu organu nadzoru za uzasadniony, spowodować by musiało rozpoczęcie całej procedury planistycznej w zakresie zmiany planu, długiej i kosztownej – co czyni te działania nieracjonalnymi.

9 Opowiadając się za dopuszczalnością prostowania oczywistych błędów (omyłek) stwierdzonych w uchwałach będących aktami prawa miejscowego, w szczególności w planie zagospodarowania przestrzennego Gmina przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 73/08. Wobec powyższego uznając skargę za nieuzasadnioną wniosła o jej oddalenie.

10 Na rozprawie w dniu 25 marca 2011 r. pełnomocnik Wojewody [...] potrzymał zarzuty skargi i zawarte w niej argumenty.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

12 W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

13 Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniem uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

14 Z orzecznictwa sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślającego, że organy administracji powinny działać nie tylko w granicach, ale także na podstawie prawa wywodzi się formułowana i utrwalona teza, że do działań samorządu terytorialnego jako podmiotu władzy publicznej nie ma zastosowania wywodzona z idei demokratycznego państwa prawnego zasada, że dozwolone jest wszystko, co nie jest zabronione ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt III SA 2017/92, ONSA 1993, nr 4, poz. 113). Przenoszenie tej zasady na płaszczyznę działania samorządu terytorialnego – zdaniem Sądu – byłoby przekroczeniem samodzielności organów samorządu wyznaczonej prawem.

15 Wszelkie działania władcze organów administracji muszą posiadać zawsze wyraźną podstawę ustawową, przede wszystkim w przepisach prawa materialnego. Kompetencji organów nie można bowiem domniemywać. To, że samorząd uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie oznacza, że może działać bez podstawy prawnej lub poza granicami prawa.

16 Wprawdzie gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność a jej samodzielność podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.jedn. Dz.U z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), to jednak samodzielność ta może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż domaga się wyraźnie obowiązujący przepis.

17 Z mocy art. 18 ust. 2 pkt 5 (przywołanym w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały), art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 przywołanej powyżej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) gmina posiada władztwo planistyczne. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

18 W myśl art. 3 ust. 1 powołanej ostatnio ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, uregulowania ustawowe zawarte w przepisach art. 9 do art. 20 wskazanej wyżej ustawy szczegółowo regulują tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie wskazanych tam zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części – zgodnie z art. 28 ustawy. Z kolei według art. 27 wymienionej ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

19 Powyższe zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazują na rygoryzm w zachowaniu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego. Wobec tak uregulowanego procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w szczególności wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje swego rodzaju ograniczenia. Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu, z tym jednak, że jest to działanie w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

20 Skoro kompetencje organu muszą wynikać wprost z ustawy (jak wskazano powyżej nie można ich bowiem domniemywać), to nie sposób nie dostrzec, iż tak z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak i z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika wprost upoważnienie rady gminy do sprostowania uchwały w sprawie planu zagospodarowania, w tym także uchwały ogłoszonej i opublikowanej.

21 W przepisach przywołanych powyżej ustaw nie przewidziano, mimo bardzo szczegółowych uregulowań określających tryb i zasady uchwalania miejscowych planów i dokonywania zmian tych planów, procedury prostowania przez radę gminy aktów prawa miejscowego. Z tego też powodu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczenie możliwości prostowania takich uchwał opierałoby się w istocie na domniemaniu takich kompetencji. (zob. wyrok z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn.. akt II OSK 1488/10).

22 W wyroku tym Sąd stwierdził, iż "wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów). Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że obywatel ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie na podstawie aktu prawnego w brzemieniu ogłoszonym we właściwym organie promulgacyjnym. Obowiązywanie przepisu zamieszczonego w dzienniku urzędowym ma walor bezwzględny, formalny. Wynika to z celów i funkcji ogłoszenia aktu (przepisu prawnego). Z tych względów miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może podlegać zmianie bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gdyby dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu, bez zachowania ustawowej procedury zmiany, to wówczas niweczona mogłaby być zasada stabilności i pewności prawa, gdyż – jak już wyżej zaznaczono- miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.z.p.) por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn.. akt II OSK 366/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych.)".

23 Opierając się zatem na obowiązujących uregulowaniach prawnych – w ramach posiadanego władztwa planistycznego Rada Gminy C. może zmienić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] r. dotychczasowy przebieg jednostki DGD – przebieg ulicy [...], ale tylko z zachowaniem procedury planistycznej. Zmiany w miejscowym planie w drodze sprostowania, a więc bez zachowania trybu, w jakim plan (studium) są uchwalane stanowiłoby obejście bardzo jednoznacznie brzmiącego art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

24 W ocenie Sądu dokonana kwestionowaną uchwałą zmiana przebiegu ulicy [...] nie miała charakteru oczywistej omyłki pisarskiej. Dołączony do uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] r. rysunek planu (załącznik graficzny) przedstawiał określony przebieg ulicy [...] (rysunek 1A). Załącznik graficzny do kwestionowanej uchwały – rysunek 2A- przedstawiał przebieg tej ulicy w odmienny sposób. Trudno uznać, niezależnie od intencji i uzasadnienia Rady Gminy, by była to "omyłka" pisarska. Należy mimo wszystko uznać, iż jest to błąd merytoryczny, wynikający z wadliwości przeprowadzonej procedury planistycznej. Tym samym zmiana przebiegu tej drogi DGD – ulica [...] jest niedopuszczalna w formie sprostowania oczywistego błędu, stanowiąc ingerencję w treść planu miejscowego.

25 Inna ocena, dopuszczająca ewentualnie tryb prostowania planu miejscowego z pominięciem procedury jego zmiany, stanowiłaby w istocie obejście przepisów ustawy (art. 12, art. 17, art. 18, art. 19, art. 20 i art. 27) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

26 Mając na uwadze przedstawioną powyżej argumentację Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie zaakceptował argumentacji przedstawionej przez Radę Gminy C. w odpowiedzi na skargę, jak również stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódki Sąd Administracyjny w Warszawie w innej sprawie. Wyrok ten nie wiąże bowiem Sądu w rozpatrywanej sprawie.

27 Z wskazanych powyżej względów skarga musiała odnieść skutek i stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

28 Orzekając o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały, która stanowi akt prawa miejscowego, który jednak nie wszedł w życie, bowiem nie został ogłoszony

29 (art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o wstrzymaniu wykonania tej uchwały do uprawomocnienia się wyroku.