Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2017 r., I SA/Gd 686/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 października 2017 r., I SA/Gd 686/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Irena Wesołowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 stycznia 2017 r., sygn. [...] w przedmiocie umorzenia zaległości za pobyt w izbie wytrzeźwień oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO"), działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1659), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.- dalej jako "kpa"), art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm. - dalej jako "Ordynacja podatkowa" lub "O.p."), art. 60 ust. 7, art. 64 ust. 1 i 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1870 – dalej jako "u.f.p.") po rozpatrzeniu odwołania J.M. - dalej jako "Skarżący" od decyzji Dyrektora Ośrodka Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent"), z dnia 29 listopada 2016 r. odmawiającej umorzenia zadłużenia w wysokości 255,48 zł za pobyt w izbie wytrzeźwień, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

3 Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

4 Skarżący przebywał w dniu 14 maja 2016 r. w Ośrodku Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (dalej jako "SORPA"), z tytułu czego został obciążony kosztami w wysokości 299,98 zł.

5 W związku z nieuregulowaniem powyższej opłaty, wystawiono tytuł wykonawczy nr [...]. W dniu 27 września 2016 r. Skarżący dokonał wpłaty części opłaty, a do uregulowania pozostała kwota 255,48 zł.

6 Pismem z dnia 7 listopada 2016 r. Skarżący złożył do Prezydenta wniosek o zwolnienie z zaległości, wskazując w treści wniosku na trudną sytuację finansową, na dowód czego przedłożył w terminie późniejszym dokumentację wskazującą na wysokość dochodów oraz ponoszonych wydatków.

7 Dyrektor SORPA, działając z upoważnienia Prezydenta, decyzją z dnia 29 listopada 2016 r. nie przychylił się do wniosku o umorzenie zadłużenia.

8 W uzasadnieniu organ wskazał, że sytuacja finansowa, społeczna i rodzinna Skarżącego oraz zaspokojenie podstawowych warunków bytowych nie wskazuje na zaistnienie przesłanek "ważnego interesu" zobowiązanego, będącego podstawą umorzenia zaległości zgodnie z art. 67a O.p.

9 Od powyższej decyzji Skarżący wniósł odwołanie.

10 W uzasadnieniu Skarżący przywołał okoliczności mające jego zdaniem miejsce w trakcie pobytu w SORPA, tj. bicie przez funkcjonariuszy oraz stosowanie innych rodzajów przemocy.

11 Decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

12 W uzasadnieniu SKO wskazało, że należności z tytułu opłat za pobyt w izbie wytrzeźwień stanowią dochód budżetów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 42² ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.).

13 W myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. należy je traktować jako niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.

14 Art. 64 ust. 1 u.f.p. stanowi, że właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Wynika z tego, że niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

15 Przepisy ustawy nie zawierają przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają w art. 67 ustawy odesłanie, zgodnie z którym do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych przepisami ustawy stosuje się przepisy kpa i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

16 Wskazując na treść art. 67a § 1 pkt 2 i 3 oraz § 2 O.p., SKO stwierdziło, że umorzenie należności w przedmiotowej spłacie następuje w granicach uznania administracyjnego. Uznanie takie nie może jednak być dowolne, winno być w sposób logiczny i przekonujący uzasadnione. Ocena zaistnienia przesłanek umorzenia zaległości podatkowej może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie całego materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych.

17 Zdaniem organu odwoławczego, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że środki jakimi dysponuje Skarżący nie mogą uzasadniać umorzenia zaległej opłaty.

18 Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję SKO.

19 W ocenie Skarżącego przedmiotowa decyzja jest dla niego krzywdząca, bowiem nie jest w stanie zapłacić należności z niej wynikającej.

20 W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.

21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

22 Skarga nie jest zasadna.

23 Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

24 Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

25 W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

26 Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

27 Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

28 Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowały koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

29 Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja SKO z dnia 4 stycznia 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z dnia 29 listopada 2016 r., a spór koncentruje się wokół rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie odmówił umorzenia należności z tytułu pobytu Skarżącego w izbie wytrzeźwień.

30 Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter opłaty administracyjnej i jest świadczeniem wynikającym ze stosunku publicznoprawnego. W myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. opłata ta jako dochód pobierany przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, jest środkiem publicznym stanowiącym niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym.

31 Mocą ustawy z dnia 4 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1563), z dniem 1 stycznia 2014 r. do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dodano m. in. art. 42² ust. 12, w myśl którego roszczenie o uiszczenie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym upłynął termin płatności.

32 Ponieważ przepis ten wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., ma zatem zastosowanie do opłaty za pobyt Skarżącego w izbie wytrzeźwień, bowiem z akt sprawy wynika, że Skarżący w Ośrodku Rozwiązywania Problemów Alkoholowych przebywał w dniu 14 maja 2016 r. – co jest okolicznością bezsporną.

33 Zgodnie z art. 60 u.f.p., środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

34 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;

35 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;

36 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;

37 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;

38 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;

39 6) należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich;

40 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;

41 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.

42 W myśl art. 64 ust. 1 u.f.p., właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. Powyższe oznacza, że stosownie do art. 55 u.f.p. niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

43 Przepisy ustawy o finansach publicznych nie zawierają przesłanek, które warunkują dopuszczalność stosowania ulg w odniesieniu do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, lecz zawierają odesłanie zawarte w art. 67 u.f.p., iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej.

44 Zgodnie z art. 67a § 1 O.p., organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b (dotyczy podatnika prowadzącego działalność gospodarczą), w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

45 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;

46 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a;

47 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

48 Decyzja organu ma charakter uznaniowy, lecz musi uwzględniać przesłanki zawarte w art. 67a § 1 O.p.

49 Organ administracyjny przy wydawaniu decyzji w zakresie zastosowania ulg dotyczących niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym winien rozważyć, czy za zastosowaniem ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności przemawia ważny interes strony lub interes publiczny. Powyższe przesłanki stanowią katalog zamknięty, dlatego też organ administracyjny rozpoznający sprawę winien rozpoznać wniosek o umorzenie po wnikliwym ich zbadaniu.

50 W przytoczonej regulacji art. 67a § 1 pkt 3 O.p. przewidziane zostały dwie przesłanki, przy zaistnieniu których organ podatkowy może w drodze decyzji zastosować ulgę podatkową – "ważny interes podatnika" lub "interes publiczny". Użyty spójnik "lub" wskazuje przy tym na to, że wystarczy spełnienie tylko jednej z nich.

51 Instytucja umorzenia zaległości podatkowej (w tym przypadku należności z tytułu opłat) ma charakter uznaniowy w sensie dopuszczalności wyboru konsekwencji prawnych sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej. Stąd też w przypadku stwierdzenia, że w sprawie występuje którakolwiek z przesłanek określonych w art. 67a § 1 O.p. (ważny interes podatnika lub interes publiczny albo obie przesłanki łącznie) - organ w sposób uznaniowy podejmuje decyzję o wyborze alternatywy - czy przyznać podatnikowi ulgę w spłacie zobowiązań podatkowych, czy też nie.

52 Treść przywołanego przepisu wyznacza zatem niejako dwie fazy postępowania.

53 W pierwszej, organ obowiązany jest dokonać ustalenia czy zachodzi przynajmniej jedna z wymienionych przesłanek zastosowania ulgi, co wymaga zgromadzenia niezbędnego dla tych ustaleń materiału dowodowego oraz przeprowadzenia jego właściwej oceny.

54 W przypadku natomiast uznania, że spełniona została jedna bądź obie z tych przesłanek, postępowanie wkracza w kolejną fazę, w której organ dokonuje wyboru opcji decyzyjnej: zastosuje ulgę albo odmówi jej udzielenia. Art. 67a § 1 O.p. nie określa przy tym kryteriów wyboru rozwiązania decyzyjnego w przypadku ziszczenia się którejkolwiek z przesłanek umorzenia zaległości podatkowej. Użyte w tym przepisie określenie "może" oznacza, że to organ samodzielnie dokonuje wyboru alternatywnego rozwiązania, co nie świadczy jednak, że dysponuje w tym zakresie całkowitą dowolnością.

55 Stwierdzenie przez organ braku przesłanek ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego w zastosowaniu ulgi podatkowej powoduje, że nie będzie on dysponował wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja będzie miała charakter związany (wyrok NSA z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 493/05, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Brak przesłanek oznacza wobec tego konieczność wydania decyzji o odmowie zastosowania ulgi.

56 W judykaturze w zasadzie jednolicie uznaje się, że sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale nie rozstrzygnięcie, będące wynikiem dokonania określonego wyboru (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2015 r., sygn. akt II FSK 1821/13; z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II FSK 660/07; z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 671/11, z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1496/10, dostępne w CBOSA). Z drugiej strony zauważa się, że przyznanie organowi dyskrecjonalnych uprawnień nie oznacza zupełnej dowolności w podejmowaniu decyzji w ramach uznania administracyjnego.

57 Analiza treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że organy, prawidłowo zrozumiały i wyłożyły treść art. 67a § 1 pkt 3 O.p. Przeprowadzone postępowanie, zgromadzony materiał dowodowy oraz jego ocena doprowadziły organy do przekonania, że w sprawie nie mamy do czynienia ani z ważnym interesem strony, ani z interesem publicznym.

58 W konsekwencji, skoro brak było ustawowo określonych przesłanek, prawidłowo odmówiono Skarżącemu umorzenia należności. W takiej sytuacji bowiem organ nie dysponuje wyborem rozstrzygnięcia, a decyzja ma charakter związany.

59 W treści art. 67 § 1 O.p. ustawodawca posłużył się zwrotami nieostrymi "ważny interes strony" oraz "interes publiczny" pozostawiając organom dookreślenie ich treści w toku konkretnego postępowania prowadzonego w indywidualnej sprawie. Zdaniem Sądu organ prawidłowo, nie przekraczając ustawowo zakreślonych ram, ustalił brak takich przesłanek w tej sprawie.

60 Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim dokonać wykładni pojęcia "ważny interes dłużnika" oraz "interes publiczny", o których mowa w treści powoływanego przepisu. Wskazać trzeba, że są to pojęcie nieostre, jednakże stanowiące już wielokrotnie przedmiot rozważań sądów administracyjnych.

61 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz decydować powinny kryteria zobiektywizowane, zgodne z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie, a także możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny (wyrok WSA w Warszawie z 21 listopada 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2119/12, CBOSA)

62 Na pojęcie "interesu publicznego" składa się natomiast zespół ogólnie zarysowanych celów, które należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa i zawsze odnieść do indywidualnej sytuacji wnioskodawcy. Niemożność jednoznacznego zdefiniowania tego pojęcia powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku jego znaczenie może uwzględniać różne aspekty wskazanej wyżej wartości (wyrok WSA w Warszawie z 29 maja 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1964/05, CBOSA).

63 Jakkolwiek decyzje administracyjne dotyczące przedmiotowego umarzania należności pieniężnych, tak jak powoływał organ, mają charakter uznaniowy, to jednak pamiętać też należy, że decyzje wydane w tym trybie nie mogą być zupełnie dowolne. Zwłaszcza negatywne rozstrzygniecie dotyczące umorzenia należności pieniężnej powinno być szczególnie przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów i co do prawa, ale także co do wyjaśniania motywów podjętej decyzji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygniecie jest ich logiczną konsekwencją.

64 Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika bowiem bezsprzecznie, że po odliczeniu kosztów związanych z utrzymaniem (320,70 zł), na egzystencję Skarżącego pozostaje kwota 1181,30 zł. Zestawienie tych środków z wysokością jednorazowej opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień (255,48 zł) oznacza, że środki jakimi dysponować będzie Skarżący na egzystencję wynosić będą 925,82 zł.

65 Mając na uwadze powyższe rozważania dotyczące trybu oraz istotnych elementów oceny rozpoznawania wniosku o umorzenie należności publicznych, stwierdzić należy, iż orzekający w sprawie organ administracyjny sprostał powyższym wymaganiom. Trafnie organ zauważył, że zakres uznania administracyjnego nie jest uprawnieniem nieograniczonym. W przeciwnym bowiem wypadku mogłoby to oznaczać dowolność organu przy rozstrzyganiu spraw dotyczących udzielanie ulg. Przede wszystkim nie jest oparte o kryterium uznania ustalenie istnienia przesłanek określonych w art. 67a § 1 pkt 3.

66 Raz jeszcze zaakcentować trzeba, że ulga stanowi nadzwyczajny środek prawny. Umorzenie należności oznacza całkowitą rezygnację wierzyciela z wierzytelności publicznoprawnej.

67 Podsumowując, w ocenie Sądu wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego lub procesowego w sposób opisany w art. 145 § 1 p.p.s.a. Organy podatkowe przeprowadziły postępowanie zgodnie z zasadami procedury, zgromadziły i w sposób wyczerpujący oceniły cały zebrany materiał dowodowy dochodząc do uzasadnionego przekonania, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka ważnego interesu z art. 67a § 1 pkt 3 O.p. Odmowa zastosowania ulgi znalazła wyraz w uzasadnieniu decyzji

68 Należy podkreślić, że organy poddały ocenie aktualną sytuację osobistą, zdrowotną i finansową Skarżącego, uznając, że jest on w stanie udźwignąć pozostałą część należności. W przypadku zmiany sytuacji życiowej Skarżącego może on wystąpić o udzielenie ulgi np. w postaci rozłożenia należności na raty lub odroczenia spłaty, o czym organ pierwszej instancji poinformował Skarżącego.

69 Podnoszone na różnych etapach niniejszego postępowania zarzuty dotyczące stosowania przemocy i środków przymusu wobec Skarżącego przez funkcjonariuszy Policji mogą stanowić dla Skarżącego dolegliwość, jednakże nie wpływają na przyznanie ulgi w przedmiocie umorzenia zadłużenia.

70 Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.