Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2024 r., I SA/Gd 201/24

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 lipca 2024 r., I SA/Gd 201/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Kraus po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K.-C. na informację Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 13 grudnia 2023 r. nr MOPS.ZON.454.MII.113/2023 w przedmiocie udzielenia dofinansowania ze środków PFRON kosztów nauki postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie

2 W dniu 18 września 2023 r. M. K.– C. (dalej, jako: "Wnioskodawczyni", Skarżąca" lub "Strona") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: MOPS) o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej, "PFRON") w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd" Moduł II kosztów nauki na poziomie wyższym.

3 W odpowiedzi, pismem z dnia 6 października 2023 r. nr MOPS.ZON.454.MII.113/

4 2023, MOPS poinformował wnioskodawczynię o pozytywnym rozpatrzeniu złożonego wniosku pod względem formalnym, a następnie pismem z dnia 13 grudnia 2023 r. poinformował ww. o udzieleniu dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd" Moduł II kosztów nauki na poziomie wyższym (studia pierwszego stopnia)

5 w [...] Szkole Wyższej [...] na kierunku: [...], do łącznej kwoty [...] zł, z której kwota [...] zł dotyczyła opłaty za naukę (czesne) a kwota [...] zł dotyczyła dodatku na pokrycie kosztów kształcenia.

6 W dniu 19 grudnia 2023 r. została zawarta umowa nr [...] o dofinansowanie ze środków PFRON w ramach realizacji programu "Aktywny samorząd" Moduł II pomiędzy realizatorem programu – Powiatem [...] a Wnioskodawczynią jako beneficjentem pomocy.

7 Skarżąca pismem z dnia 5 lutego 2024 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji MOPS" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę wskazując, że nie otrzymała z MOPS – u w [...] przyznanego jej ze środków PFRON części dofinansowania na studia [...] tj. dodatku na pokrycie kosztów kształcenia.

8 W odpowiedzi na skargę MOPS wniosło o odrzucenie skargi, gdyż Skarżąca po pozytywnym rozpatrzeniu jej wniosku zawarła z organem umowę nr [...] dnia 19 grudnia 2013 r. Przywołując treść art. 127 § 1 k.p.a. organ podał, iż środek odwołania w postaci skargi, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku dnia 5 lutego 2024 r. został wniesiony od informacji z dnia 13 grudnia 2023 r., ewentualnie od postanowień umowy z dnia 19 grudnia 2023 r., o której mowa wyżej, a nie od decyzji, czy postanowienia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym, organ uznał, iż nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania od postanowień organu pierwszej instancji zawartych w informacji czy umowie o dofinansowanie, gdyż nie mają one cech rozstrzygnięcia sprawy ani w znaczeniu procesowym, ani tym bardziej materialnym. Ponadto, zdaniem organu, gdyby nawet hipotetycznie uznać informację z dnia 13 grudnia 2023 r. lub umowę z dnia 19 grudnia 2023 r. za rozstrzygnięcie organu, od której przysługiwałoby odwołanie to organem właściwym do rozpatrzenia odwołania byłoby Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jako organ wyższego stopnia. Ponadto, minął termin na złożenie odwołania.

9 W związku z powyższym, organ podsumował, iż w sprawie zaistniała niedopuszczalność wniesienia środka odwoławczego, gdyż brak jest przedmiotu zaskarżenia. Tym samym skarga Skarżącej powinna zostać odrzucona w związku z zaistnieniem przesłanek wskazanych w art. 58 p.p.s.a.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

11 Z uwagi na przedmiot skargi oraz wniosek organu o jej odrzucenie Sąd uznał, że w pierwszej kolejności konieczne jest rozważenie, czy rozpoznawana skarga należy do właściwości sądu administracyjnego.

12 Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2 - 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

13 Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie jest pismo – informacja z dnia 13 grudnia 2023 r. nr MOPS.ZON.454.MII.113/2023, w którym Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...], poinformował Stronę o rozpatrzeniu na posiedzeniu Komisji ds. udzielania dofinansowań w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd" jej wniosku z dnia 18 września 2023 r. o dofinansowanie ze środków PRFON w ramach pilotażowego programu "Aktywny samorząd" kosztów nauki na poziomie wyższym na studiach pierwszego stopnia w [...] – Szkole Wyższej [...] na wydziale: [...], Kierunku: [...] do łącznej kwoty [...] zł płatnych w dwóch transzach tj. [...] zł – tytułem opłaty za naukę (czesne) oraz [...] zł tytułem dodatku na pokrycie kosztów kształcenia.

14 Celem rozważenia i w konsekwencji dokonania oceny, czy sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych niezbędne jest w świetle powołanych przepisów stwierdzenie, czy przysługuje prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego na informację, o której mowa powyżej.

15 Koniecznym w tym przypadku jest zwrócenie uwagi na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.), dalej "ustawa o rehabilitacji", ponieważ na podstawie przepisów tej ustawy Program został uruchomiony.

16 Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, fundusz jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, z zastrzeżeniem ust. 2a. Na podstawie natomiast art. 47 ust. 1 pkt 4 ustawy, środki Funduszu (PFRON), w wysokości do 30% wydatków, przeznacza się na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą, służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, w szczególności adresowane do osób niepełnosprawnych oraz do rodzin, których członkami są osoby niepełnosprawne.

17 W 2023 r. ze środków PFRON realizowane były m. in. formy wsparcia przewidziane w pilotażowym programie "Aktywny samorząd" w Module II dotyczącym pomocy w uzyskaniu wykształcenia na poziomie wyższym, który adresowany był do osób ze znacznym i umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, pobierających naukę w szkole wyższej lub szkole policealnej lub kolegium, a także osób mających przewód doktorski otwarty poza studiami doktoranckimi. W Module tym przewidziano dofinansowanie lub refundację kosztów uzyskania kształcenia na poziomie wyższym: m. in. w zakresie opłaty za naukę (czesne), dodatku na pokrycie kosztów kształcenia.

18 W trybie postępowania takiego dofinansowania przyjęto, iż następuje ono na wniosek zawierający uzasadnienie wskazujące na związek udzielenia dofinansowania z możliwością realizacji celów programu złożony do samorządu powiatowego, który realizuje program na terenie samorządu powiatowego, właściwego dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Wniosek podlega weryfikacji formalnej, a następnie przeprowadzana jest jego ocena merytoryczna, celem wyłonienia wniosków, które mają największe szanse na realizację celów programu i które zmieszczą się limitach środków finansowych przekazanych przez PFRON na realizację programu.

19 O sposobie rozpatrzenia wniosku wnioskodawca otrzymuje pismo-informację poprzedzające zawarcie umowy dofinansowania, bądź decyzję odmowną w sprawie dofinansowania, która wymaga pisemnego uzasadnienia. Zatem podstawą wypłaty ze środków PFRON jest umowa dofinansowania zawarta pomiędzy wnioskodawcą, a realizatorem programu.

20 W zakresie możliwości zaskarżenia aktów dotyczących dofinansowania ze środków PFRON wydanych na podstawie ustawy o rehabilitacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że informacja o negatywnym rozpoznaniu wniosku jest decyzją administracyjną ze wszelkimi konsekwencjami proceduralnymi, począwszy od możliwości wniesienia od niej odwołania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 kwietnia 2023 r., III SA/Wr 988/21, WSA w Gdańsku z dnia 3 marca 2021 r., sygn.akt I SA/Gd 79/21, WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r., I SA/ Kr 1183/22, WSA w Gliwicach z dnia 6 maja 2021 r., III SA/Gl 184/21, NSA: z dnia 28 kwietnia 2023 r., I GSK 1151/19, CBOSA).

21 Natomiast oceniając charakter prawny pozytywnego rozstrzygnięcia organu w zakresie przyznania dotacji wskazać należy, iż przepisy rozdziału 10 ustawy o rehabilitacji, wśród których znajduje się przepis art. 47 ust. 1 pkt 4 wskazują w przepisie art. 45 ust. 3a, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, stosownie do art. 66 ustawy o rehabilitacji,

22 w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się m. in. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

23 Jak wskazano powyżej, podstawą wypłaty przyznanej pomocy ze środków PFRON jest umowa cywilnoprawna. Wcześniej jednak następuje wyłonienie podmiotów, z którymi umowa o dofinansowanie zostanie podpisana po przeprowadzeniu procedury rozpatrzenia wniosku oraz wydanie przez organ informacji o przyznaniu dofinansowania.

24 W ocenie Sądu, przeprowadzenie wskazanego postępowania prowadzi do władczego rozstrzygnięcia w kwestii wyboru – konkretyzacji podmiotu dotowanego, jak i określenia jego praw i obowiązków (kwoty uzyskanej dotacji, sposobu dokumentowania przeznaczenia środków uzyskanych z dotacji, rozliczenia), które z kolei jest rozstrzygnięciem indywidualnym. Oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z dwuetapowością postępowania związanego z przyznaniem dofinansowania, mianowicie – pierwszym etapem, opartym o konstrukcję administracyjnoprawną, i drugim etapem - cywilnoprawnym – związanym z umową.

25 Z akt sprawy wynika, iż Skarżąca uczyniła przedmiotem skargi pismo - informację MOPS dnia 13 grudnia 2023 r. o udzieleniu jej dofinansowania ze środków PFRON kosztów nauki na poziomie wyższym. Skarżąca zakwestionowała w nim nie samo uzyskanie dofinansowanie, a formułę przyznania tego dofinansowania tj. w formie transz, z których tylko pierwsza – opłata za naukę (czesne) została jej wypłacona, druga zaś w postaci dodatku na pokrycie kosztów kształcenia nie została dotychczas wypłacona.

26 Przedmiotowe pismo- informacja organu poprzedzało umowę, którą Wnioskodawczyni (jako beneficjent pomocy) zawarła z realizatorem programu – Powiatem [...] w terminie późniejszym tj. 19 grudnia 2023 r.

27 Skoro, informacja kończy pierwszy etap przyznania dofinansowania, a przepisy ustawy o rehabilitacji wprost nie przewidują formy rozstrzygnięcia sprawy w postaci decyzji administracyjnej, to wskazać należy, że w zakresie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jak bowiem wskazuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się również, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej ( por. uchwała NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, CBOSA ).

28 Powyższe oznacza, że w działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy o dofinansowanie, należy upatrywać władczości administracyjnoprawnej,

29 a rozstrzyganie, o tym że dany podmiot spełnia przesłanki, aby zawrzeć z nim umowę, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

30 Mając zatem na uwadze powyższe, należy wskazać, iż zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.

31 Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

32 W przypadku naruszenia wskazanych powyżej przepisów art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeka o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej. Jak bowiem stanowi wskazany przepis, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych (niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a.) przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

33 Wyczerpanie środków zaskarżenia, o których mowa w przywołanym wyżej art. 52 § 2 p.p.s.a., przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego, stanowi zatem podstawową przesłankę dopuszczalności skargi. Powyższe podyktowane jest założeniem dwuinstancyjności postępowania. Z treści art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej jako "k.p.a." wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zgodnie z § 2 tego artykułu, właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.

34 Z powyższych uregulowań wynika zatem generalna zasada, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego wymaga uprzedniego uruchomienia środków prawnych dostępnych w administracyjnym toku instancji.

35 Jak już wcześniej wskazano, Skarżąca przedmiotem skargi uczyniła pismo - informację MOPS z dnia 13 grudnia 2023 r., co do której zakwestionowała sposób wypłaty przyznanego jej dofinansowania - wypłatę w formie transz – opłaty za naukę (czesne) oraz dodatku na pokrycie kosztów kształcenia, z których tylko pierwsza została zrealizowana na jej rzecz.

36 W związku z powyższym, Skarżąca aby podważyć zaskarżony akt powinna w pierwszej kolejności złożyć odwołanie w ustawowym terminie do organu wyższego stopnia. Dopiero wtedy przysługiwałoby jej prawo do zakwestionowania wydanego przez organ odwoławczy aktu w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

37 Mając zatem powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w podanych okolicznościach wniesiona skarga jest niedopuszczalna z powodu niewyczerpania toku instancyjnego przed organami administracyjnymi i jako taka podlega odrzuceniu. Sąd administracyjny nie ma bowiem możliwości kontroli merytorycznej aktu wydanego w pierwszej instancji. Sąd dostrzega jednak, że zaskarżona w sprawie informacja nie zawiera pouczenia o terminie i trybie wniesienia odwołania, jednakże brak prawidłowego pouczenia o środkach zaskarżenia nie może sanować braku wyczerpania administracyjnego toku instancji, natomiast może stanowić podstawę wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.

38 Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.