Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 920/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 kwietnia 2011 r., II SA/Gd 920/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2011 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie uchylenia decyzji dotyczącej wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Zaskarżoną decyzją z dnia 14 października 2010 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu z dnia 28 lipca 2010 r. odmawiającą uchylenia decyzji tego organu z dnia 21 stycznia 2009 r. orzekającej o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych polegających na wykonani budynku mieszkalnego oraz gospodarczego zlokalizowanych na terenie działki nr [...] przy ul. T. [...] w G. i umorzył postępowanie I instancji wznowione postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r.

3 Decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego i prawnego:

4 I. F., współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości przy ul. T. [...] w G. w dniu 15 marca 2010 r. wniosła ustnie do protokołu w Urzędzie Miejskim wniosek dotyczący prowadzenia nielegalnej rozbudowy budynku posadowionego na tej nieruchomości. W dniu 24 marca 2010 r. wniosek powyższy wpłynął do organu nadzoru budowlanego I instancji, który pismem z dnia 31 marca 2010 r. poinformował wnioskodawczynię o wydaniu opisanej wyżej decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r. I. F., w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r., wskazując, że nie wyraziła zgody na prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych, wniosła o przesłanie ww. decyzji. Pismo zawierające kopię tej decyzji I. F. odebrała w dniu 5 maja 2010 r., zaś w dniu 8 czerwca 2010 r. złożyła pismo, w którym domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ I instancji, zwróciwszy się uprzednio do wnioskodawczyni o sprecyzowanie, czy pismo to stanowi żądanie wznowienia postępowania, postanowieniem z dnia 30 czerwca 2010 r. wznowił postępowanie dotyczące przedmiotowych robot budowlanych, a następnie decyzją z dnia 28 lipca 2010 r., wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 21 stycznia 2009 r.

5 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie I. F. od powyższej decyzji stwierdził, że skarżąca zapoznała się z treścią decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r. w dniu 5 maja 2010 r., to jest w dniu odbioru pisma organu I instancji, przy którym załączono kopię tejże decyzji. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., upłynął w dniu 5 czerwca 2010 r., zatem podanie skarżącej z dnia 8 czerwca 2010 r. zostało złożone z uchybieniem terminu. Z tych przyczyn organ I instancji nie miał podstaw do wznowienia postępowania, a w konsekwencji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego decyzję organu I instancji należało, zdaniem organu odwoławczego, uchylić a postępowanie I instancji umorzyć na podstawie

6 art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

7 W skardze na powyższą decyzję I. F. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

8 1) wydanie jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa,

9 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane poprzez niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy,

10 3) naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

11 Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

12 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że już w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r. skarżąca zawarła żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 21 stycznia 2009 r. Skarżąca wskazał, że organ I instancji pismem dnia 16 czerwca 2010 r. zwrócił się z zapytaniem czy jej pismo z dnia 6 kwietnia 2010 r. jest żądaniem wznowienia postępowania. Skoro otrzymał w kolejnych pismach skarżącej odpowiedź twierdzącą to brak było podstaw do stwierdzenia, że wniosek został złożony w innym terminie. Organ odwoławczy wadliwie uznał zatem, że wniosek został złożony w dniu 8 czerwca 2010 r. Wadliwość zaskarżonej decyzji skarżąca uzasadniła przy tym tezą wyroku NSA z dnia 15 stycznia 1985 r., sygn. akt II SA 1585/84, zgodnie z którą bezpodstawne umorzenie postępowania odwoławczego i pozbawienie strony możliwości obrony jej praw stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej decyzje obu instancji zostały ponadto wydane z naruszeniem trybu nakazującego umożliwienie stronie zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie przed wydaniem decyzji.

13 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.

16 Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i umarza postępowanie w pierwszej instancji w całości lub w części.

17 Wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania, które jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną.

18 Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

19 Analizy podania w zakresie spełnienia przesłanki natury formalnej, dotyczącej terminu złożenia wniosku dokonuje się na podstawie art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji państwowej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Natomiast zgodnie z § 2 tego artykułu termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

20 Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Mieć przy tym należy na uwadze, że z tych samych względów podanie o wznowienie postępowania powinno w sposób precyzyjny wskazywać czego domaga się strona, albowiem jest to nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, którego właściwy organ nie może domniemywać z treści pisma. Prowadziłoby to bowiem do bezpodstawnego naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych.

21 Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo zakwalifikował podanie skarżącej o wznowienie postępowania, jako złożony z uchybieniem terminu. Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 kpa, a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Organ odwoławczy miał prawo przyjąć, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 5 czerwca 2010 r. Zatem złożenie wniosku w dniu 8 czerwca 2010 r., nastąpiło z uchybieniem terminu do jego wniesienia, co skutkować winno było wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania.

22 Wskazać należy skarżącej, że podstawą wznowienia mogą być okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena prawna ich znaczenia dla rozstrzygnięcia. Termin jednego miesiąca biegnie od dnia, w którym skarżący dowiedział się o decyzji

23 a nie od dnia, w którym skarżący prawidłowo ocenił znaczenie dowodu lub faktu. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia postępowania nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 k.p.a.

24 Należało mieć na uwadze, że zgodnie z poczynionymi powyżej rozważaniami, za datę, w której najwcześniej skarżąca dowiedziała się o decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r., możnaby uznać dzień 6 kwietnia 2010 r. bądź wcześniejszy, gdyż skarżąca była poinformowana przez organ I instancji pismem z dnia 31 marca 2010 r. o treści decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r., gdyby w aktach sprawy było zwrotne poświadczenie odbioru tego pisma. Domaganie się przez skarżącą w piśmie z dnia 6 kwietnia 2010 r. przesłania wydanej w tej sprawie decyzji wprawdzie sugeruje, że pismo to dotarło do skarżącej lecz brak jest w tej kwestii dostatecznej pewności. Dlatego przyjęcie przez organ odwoławczy dnia 5 maja 2010 r. (data otrzymania przez skarżącą przedmiotowej decyzji) za datę pewną, od której biegnie termin do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r. należało uznać za prawidłowe. W tym bowiem dniu skarżąca z całą pewnością mogła się zapoznać z treścią przedmiotowej decyzji z dnia 21 stycznia 2009 r., skoro otrzymała jej odpis.

25 Jednocześnie Sąd miał na uwadze, że pisma skarżącej z dnia 6 kwietnia 2010 r. nie można było potraktować jako podanie zawierające żądanie wznowienia postępowania, albowiem żądanie takie w żaden sposób nie zostało w tymże piśmie sformułowane. Przedstawienie przez skarżącą stanowiska, w którym podniosła, że nie wyraziła zgody na przeprowadzone roboty budowlane, nie mogło takiego żądania zastąpić. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym, które narusza fundamentalną zasadę trwałości decyzji administracyjnych i dlatego żądanie wszczęcia takiego postępowania musi być wyraźne, nie pozostawiające wątpliwości co do intencji osoby je wnoszącej. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej, do skutecznego złożenia podania o wznowienie postępowania administracyjnego nie doszło w dniu 6 kwietnia 2010 r. (w zasadzie w dniu 7 kwietnia 2010 r., tj. w dacie nadania pisma w urzędzie pocztowym). Za tę datę należało przyjąć dzień 5 maja 2010 r. i od tego dnia liczyć upływ terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

26 Organ I instancji nie zbadał, czy skarżąca zachowała miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania i w sposób nieuprawniony wydał postanowienie o wznowieniu, a następnie rozstrzygnął merytorycznie w postępowaniu wznowionym. Zasadnie zatem organ odwoławczy uchylił zakażoną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W sytuacji, w której doszło już do wznowienia postępowania, ustalenie braku zachowania terminu musi skutkować umorzeniem wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego.

27 Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., mimo iż znajduje uzasadnienie, albowiem w aktach organu odwoławczego brak jest dowodu, aby skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia

28 się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mieć jednak należy na uwadze, że to uchybienie procesowe nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Wady tkwiące w postępowaniu oraz rozstrzygnięciu zapadłym w pierwszej instancji musiały bowiem prowadzić do wydania zaskarżonej decyzji, zaś realizacja uprawnień skarżącej z art. 10 § 1 k.p.a. nie mogła doprowadzić do innego wyniku sprawy.

29 Zarzut naruszenia przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, jako zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie, w sposób oczywisty nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi. Umknęło bowiem uwadze autorowi skargi, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego miało charakter procesowy, skoro ustalił on uchybienie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Takie rozstrzygnięcie, ze swej istoty, nie mogło jako podstawę prawną przyjmować przepisów prawa materialnego.

30 Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

31 (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.