Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., II SA/Gd 539/18

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 listopada 2018 r., II SA/Gd 539/18

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska(spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 M.C. wniósł skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 października 2017 r., nakazującą M. C. rozbiórkę wykusza zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [..] w budynku usytuowanym na terenie działki nr [..] położonej przy ul. R. w R., gmina K.

3 Decyzje powyższe wydane zostały w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 21 lutego 2013 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, dalej P.b.), nałożył na M. C. obowiązek usunięcia wykusza z otworem okiennym, zlokalizowanego z północnej części połaci dachowej budynku mieszkalnego w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [..] w budynku usytuowanym na terenie działki nr [..], położonej przy ul. R. w R., gmina K. – w terminie do dnia 31 maja 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej nałożonego obowiązku, zaś w odniesieniu do terminu jego realizacji – wyznaczony został nowy termin - do dnia 30 lipca 2017 r. Skarga M. C. na powyższą decyzję została prawomocnie odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lipca 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 512/13. Prawomocnym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Gd 610/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. C. w przedmiocie złożenia zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki ww. wykusza.

5 Następnie postanowieniem z dnia 15 czerwca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 7 marca 2016 r. o nałożeniu na M. C. grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki ww. wykusza w wysokości 10 000 zł. Skargę na powyższe postanowienie złożył M. C. W prawomocnym wyroku z dnia 28 września 2016 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 414 /16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia, wskazując że obowiązek wynikający z art. 51 ust. 1 pkt 2 P. b. w ogóle nie podlega egzekucji administracyjnej. Przepis art. 51 P.b. bowiem sam określa dalszy tok postępowania organu administracji na wypadek niewykonania obowiązku określonego na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., które powinno być zastosowane przez organ z urzędu.

6 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 1 lutego 2017 r. umorzył prowadzone postępowanie egzekucyjne. Natomiast kontynuując postępowanie naprawcze zawiadomił skarżącego o oględzinach nieruchomości, podczas których następnie stwierdził brak realizacji obowiązku likwidacji wykusza. W decyzji z dnia 19 października 2017 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., nałożył na M. C. (inwestora) obowiązek rozbiórki ww. wykusza. Inwestor odwołał się od powyższej decyzji, która w następstwie rozpatrzenia jego odwołania została przez organ wyższego stopnia utrzymana w mocy (decyzją z dnia 6 lipca 2018 r.).

7 Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że jeden z trzech wykuszy wykonanych w północnej połaci dachowej budynku znajduje się w odległości 40 cm od granicy z działką nr [..], co jest sprzeczne z § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych). Przepis ten stanowi bowiem, że odległość od granicy z działką sąsiednią nie może być mniejsza niż 4 m do zwróconego w stronę granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu lub połaci dachowej. W tej sytuacji organ pierwszej instancji nałożył na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. obowiązek usunięcia wykusza, który narusza przepisy techniczne. Jak ustalił organ odwoławczy, w trybie wznowieniowym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 6 marca 2015 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 22 maja 2013 r., utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 21 lutego 2013 r. nakazującą rozbiórkę przedmiotowego wykusza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 2 marca 2016 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1382/15 oddalił skargę M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 kwietnia 2015 r., a Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu wojewódzkiego (wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1518/18).

8 Następnie organ odwoławczy przytoczył przepisy prawa materialnego, znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie – art. 51 ust. 3 P.b., wskazując że stanowią one konsekwencję braku realizacji obowiązku nałożonego w postępowaniu naprawczym w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Zdaniem organu odwoławczego, PINB w toku oględzin nieruchomości prawidłowo ustalił, że inwestor nie wykonał powyższego obowiązku, a więc konsekwencją tego faktu jest orzeczenie o rozbiórce, wydane na mocy art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b.

9 W skardze na powyższą decyzję M. C. (dalej skarżący) domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

10 1. postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. i art. 11 k.p.a. przez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów odwołania; art. 77 § 1 k.p.a. i art. 6 i 7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że wykusz stanowi otwór okienny podczas gdy z uwagi na trwałe zakrycie utracił taką cechę, a w konsekwencji w sprawie nie ma zastosowania § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji pomimo istotnych jej wad;

11 2. materialnych, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku, a w konsekwencji – błędne zastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. poprzez nałożenia obowiązku, który już został wykonany.

12 W uzasadnieniu skargi twierdzi się, że organ odwoławczy nie rozpoznał zarzutów odwołania, a jedynie powielił informację podaną już przez organ pierwszej instancji, wskazując że otwór okienny został zastąpiony blachą. Tymczasem, posadowiona przez skarżącego konstrukcja sprawiła, że otwór okienny stracił swą funkcję, a skoro tak – to nie ma w sprawie zastosowania § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dotyczy okien umieszczonych w dachu. Skarżący stwierdził również, że wykusz powstał przed 2000 rokiem w miejscu, gdzie zgodnie z projektem znajdowały się otwory okienne, a więc ich powstanie nie jest przejawem samowoli budowlanej. Wreszcie skarżący podniósł, że przed Sądem Okręgowym toczy się postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące działek nr [..] i [..], a jego wynik może mieć wpływ na niniejsze postępowanie.

13 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

15 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

16 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa procesowego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie.

17 Przedmiotem kontroli jest decyzja WINB z dnia 6 lipca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) z 19 października 2017 r., którą nałożono na skarżącego obowiązek rozbiórki wykusza zlokalizowanego w północnej połaci dachowej w odległości 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [..] w budynku na terenie działki nr [..] położonej w R., gmina K., przy ul. R.

18 Na wstępie sąd wojewódzki wyjaśnia, że przedmiotem kontroli i oceny sądu w niniejszej sprawie nie mogła być pozostająca w obrocie prawnym ostateczna decyzja WINB z dnia 22 maja 2013 r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., ani kwestie dotyczące zasadności i prawidłowości nakazu nałożonego tą decyzją w celu doprowadzenia spornych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy.

19 Kwestią sporną pomiędzy skarżącym a organami nadzoru budowlanego pozostaje ocena, czy istniejący wykusz w połaci dachowej wraz z otworem okiennym, po zakryciu szyb blachą, utracił cechy okna i czy wobec powyższego znajdują wobec niego zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W tym kontekście sporne jest więc w istocie, czy wypełnienie otworu okiennego blachą stanowi prawidłowe wykonanie obowiązku nałożonego przez PINB w decyzji z dnia 22 lutego 2013 r., utrzymanej w mocy co do obowiązku decyzją ostateczną z dnia 22 maja 2013 r.

20 Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - § 12 ust. 6 pkt 2. Zgodnie z art. 51 ust. 3 P.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 art. 51 P.b., i wydaje decyzję:

21 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

22 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

23 Przywołany przepis reguluje kolejny etap tzw. postępowania naprawczego, którego elementem poprzedzającym było nałożenie w drodze decyzji administracyjnej określonego obowiązku na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., którym w okolicznościach niniejszej sprawy było usunięcie wykusza z otworem okiennym w północnej połaci dachowej, zlokalizowanego w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią, orzeczone w decyzji PINB z dnia 21 lutego 2013 r., utrzymanej w mocy decyzją organu II instancji z dnia 22 maja 2013 r.

24 Zgodnie zaś z § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległość od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy.

25 Wskazać należy również, że pomimo pojawienia się w skardze zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. nie były kwestionowane w sprawie poczynione ustalenia w zakresie stanu faktycznego. Skarżący inaczej ocenia wykonane przez siebie działania związane z zakryciem blachą otworu okiennego, nie kwestionując jednak tych faktów.

26 W badanej sprawie poza sporem pozostaje, że w budynku przy ulicy R. w R., gm. K. doszło do wykonania w latach 2000 – 2001 robót budowlanych, polegających m. in. na wykonaniu w północnej połaci dachowej trzech wykuszy doświetlających pomieszczenia kondygnacji poddasza. Jeden z tych wykuszy został zlokalizowany w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią nr [..], pozostałe zaś w odległości powyżej 4 m od granicy z działką sąsiednią. Wątpliwości w sprawie nie budziło również i to, że jeden z wykuszy jest posadowiony w odległości około 40 cm od granicy z sąsiednią działką, czego skarżący nie kwestionował.

27 Dokonując oceny legalności zapadłych w sprawie decyzji za błędne uznał sąd stanowisko skarżącego, zgodnie z którym wypełnienie spornego otworu okiennego w wykuszu na połaci dachowej blachą zmieniło jego charakter w taki sposób, że utraciło ono funkcję okna. W treści protokołu oględzin z dnia 6 września 2017 r. skarżący, w ramach uwag do protokołu, podał, że okno zostało zlikwidowane poprzez zasłonięcie szyb. Załączona dokumentacja fotograficzna tymczasem jednoznacznie wskazuje, że wykusz w dalszym ciągu znajduje się w ciągu dachowym, a jedyna zmiana polega na zasłonięciu szyb wykuszu blachą. Powyższe oznacza, że obowiązek usunięcia (rozebrania) wykusza nie został zrealizowany, co więcej – skarżący nie ma zamiaru jego wykonania, bowiem podjęte przez niego działania mają jedynie według sądu upozorować dostosowanie się do obowiązków, orzeczonych w ostatecznych i prawomocnych decyzjach administracyjnych organów nadzoru budowlanego. Usunięcie wykusza polegać powinno na rozebraniu konstrukcji tego wykusza, znajdującej się na dachu budynku, a przysłonięcie szyb, stanowiących jedynie jeden z elementów wykusza, niewątpliwie nie stanowi o prawidłowej realizacji tego obowiązku. Przedmiotem obowiązku jest zatem rozebranie wykusza, a nie zasłonięcie okien w wykuszu, którą to zasłonę skarżący w każdym momencie może zdjąć. Realizacja orzeczonego obowiązku powinna mieć zatem charakter trwały i nieodwracalny, których to cech nie mają działania zastosowane w okolicznościach niniejszej sprawy przez skarżącego.

28 Przypomnieć należy, że § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zakazuje umieszczania okien dachowych, zwróconych w stronę granicy z działką sąsiednią w odległości mniejszej niż 4 m od tej granicy. Zakaz umieszczania otworów okiennych w ścianie budynku, w odległości mniejszej niż 4 m do okna umieszczonego w dachu zwróconego w stronę tej granicy z sąsiednią działką budowlaną oznacza również zakaz posadawiania konstrukcji, takich jak wykusz, w których te okna są konstrukcyjnie umieszczane. W niniejszej sprawie sporny wykusz wraz oknem usytuowany jest w odległości około 40 cm od granicy z działką sąsiednią. Z racji tego, że położenie ani granice budynku nie uległy zmianie, to z uwagi na § 12 rozporządzenia nie ma możliwości utrzymania spornego wykusza. Przypomnieć bowiem należy, że na sąsiedniej działce posadowiony jest budynek mieszkalny, co dokumentują także zdjęcia z przeprowadzonych kontroli, a zamontowane w spornej wykuszu przeszklenia pełniące funkcję okien, z wszystkimi możliwościami jakie dają (otwieranie, zamykanie, obserwowanie otoczenia, immisje), narusza uzasadnione interesy właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w tym nie tylko z uwagi na naruszenie warunków technicznych, ale także związanych z ochroną prywatności i oddziaływaniem immisji pośrednich na sąsiedni grunt.

29 Ponadto trzeba zauważyć, że poza samym gołosłownym stwierdzeniem skarżącego, że toczy się postępowanie dotyczące przebiegu granic pomiędzy działkami nr [..] i [..], fakt ten nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym, przede wszystkim zaprzeczają temu uczestnicy postępowania J. i B. małż. W. w piśmie procesowym z dnia 8 października 2018 r. (pismo karta 27). Niemniej taka ewentualność i tak nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Powtórzyć bowiem należy, że będąca przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu decyzja, wydana na mocy art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., jest konsekwencją braku realizacji obowiązku, orzeczonego wobec skarżącego w decyzji z dnia 21 lutego 2013 r. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest jedynie decyzja PINB z dnia 19 października 2017 r. i utrzymującą ją w mocy decyzja organu drugiej instancji z dnia 6 lipca 2018 r.

30 Z tych samych względów nie może mieć znaczenia w sprawie argument skargi, że wykusz został wykonany przed 2000 rokiem, niezależnie zresztą od tego, że nie znajduje on odzwierciedlenia w materiale dowodowym, z którego wynika że powstał w latach 2000 – 2001. Skarga M. C. na decyzję organu odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję z 21 lutego 2013 r., wydaną na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., została zaś prawomocnie odrzucona w postanowieniu tutejszego sądu z 19 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 512/13.

31 Mając powyższe na uwadze sąd przyjął, że zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa materialnego.

32 Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zdaniem sądu WINB na podstawie art. 7 i 8 k.p.a. należycie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Stosownie do art. 77 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, prawidłowo przyjmując, że skarżący w istocie nie wykonał obowiązku, orzeczonego w decyzji z dnia 21 lutego 2013 r. Ustalenia organów znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, m.in. w postaci protokołów kontroli z 6 września 2017 r. wraz z załącznikami w postaci zdjęć. Ocena organów co do stwierdzonego naruszenia § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia nie nosi cechy dowolności, ponieważ znajduje podstawy w materiale dokumentacyjnym sprawy. Wydanie decyzji nakładającej na skarżącego obowiązek wykonania określonych robót budowlanych poprzedziło ustalenie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego rozstrzygnięcia.

33 W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił w szczególności zajęte w sprawie stanowisko oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd podziela argumentację WINB, gdyż jest ona zgodna z obowiązującym prawem. Skarżący nie mógł skutecznie podnosić zarzutów dotyczących ostatecznej decyzji z dnia 22 maja 2013 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., ponieważ wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy.

34 W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić jako bezzasadną, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.