Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 r., II SA/Gd 280/05

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2007 r., II SA/Gd 280/05

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. i R. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia 30 września 2004 r., nr [...] w przedmiocie protestów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2/ zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżących kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Rada Miasta podjęła w dniu 30 września 2004 r. uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia i rozstrzygnięcia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] w mieście G. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W § 1 uchwały wskazano, że pisma wniesione przez osoby wymienione w § 2 uchwały kwalifikuje się jako protesty. W § 2 uchwały wskazano, że odrzuca się w całości protesty, które wnieśli m.in. B. i R. J. (pkt 31). W uzasadnieniu uchwały organ podniósł, że protest do projektu planu może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, zaś zarzut może wnieść ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu. Rada gminy jest uprawniona do oceny, czy wniesione pismo do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu jest rzeczywiście zarzutem, czy też protestem oraz dokonania zgodnej z prawem kwalifikacji pisma do kategorii zarzutów lub protestów. Organ wskazał, że nie jest uprawniona do wniesienia zarzutów osoba, która jedynie powołuje się na naruszenie swego interesu prawnego lub uprawnienia. O tym, czy pismo jest zarzutem, czy też protestem decydują rzeczywiście istniejące okoliczności, na które wnoszący pismo powołuje się. Ze względu na to, że B. i R. J. nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego ich pismo zakwalifikowano jako protest.

3 W odniesieniu do zastrzeżeń podniesionych przez B. i R. J. organ administracji podniósł, że po zrealizowaniu założeń planu ulica [...] nadal pozostanie wewnętrzną ulicą osiedlową, zaś ekstensywna zabudowa mieszkaniowa dopuszczona na terenach [...] może spowodować tylko niewielki wzrost intensywności ruchu na fragmencie ul. [...]. Ponadto podniósł, że teren [...] położony jest na styku osiedla zabudowy szeregowej i domów wolnostojących oraz że realizacja małych domów mieszkalnych o wyrazie architektonicznym i gabarytach takich jak zabudowa sąsiednia nie zakłóci harmonii istniejącego osiedla. Organ wskazał również, że warunki urbanistyczne terenu [...] zostały sformułowane w taki sposób, aby chronić strome skarpy tworzące dolinę potoku, zaś ochrona naturalnych warunków środowiska została w wystarczający sposób zabezpieczona odpowiednimi zapisami w karcie terenu [...] poprzez wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wzdłuż krawędzi skarpy, ustalenie minimalnego procentu powierzchni biologicznie czynnej wysokości 60%, wprowadzenia nakazu obsadzenia terenówo spadkach powyżej 20% zielenią o systemie korzeniowym stabilizującym zbocze.

4 Nadto wskazano, że niezasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż tak podczas pierwszego (od 2 września 2003 r. do 30 września 2003 r.) jak i drugiego wyłożenia (od 3 grudnia 2003 r. do 3 stycznia 2004 r.) projektu planu do publicznego wglądu, razem

5 z nim wykładana była prognoza oddziaływania projektu na środowisko.

6 B. i R. J. w dniu 12 stycznia 2005 r. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przyjęciem powyższej uchwały. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

7 W dniu 11 marca 2005 r. B. i R. J. wnieśli skargę na powołaną wyżej uchwałę Rady Miasta, której zarzucili naruszenie art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezzasadne zakwalifikowanie złożonych przez nich zarzutów jako protesty oraz ich bezzasadne odrzucenie. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że po ponownej analizie wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu złożyli w dniu 12 lipca 2004 r. kolejne zarzuty. Projektowi planu zarzucili co następuje:

8 1. naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wyłożenie wraz z projektem planu prognozy, o której mowa w przepisach o ochronie środowiska;

9 2. dopuszczenie realizacji na terenach oznaczonych [...] i [...] funkcji zamieszkania zbiorowego bezsprzecznie kolidujących z istniejącą w bezpośrednim sąsiedztwie zabudową mieszkaniową jednorodzinną o niskiej intensywności;

10 3. ukrycie rzeczywistej bardzo wysokiej intensywności planowanej zabudowy dla terenu oznaczonego [...] na styku z terenami istniejącej ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; stanowi to, w ocenie skarżących, naruszenie praw skarżących do zamieszkiwania w strefie pozbawionej uciążliwości terenów sąsiednich;

11 4. wprowadzenie w zakresie komunikacji takich rozstrzygnięć, które będą godzić w interes skarżących, jako mieszkańców niewielkiego osiedla [...] poprzez umożliwienie skomunikowania terenu [...] i [...] z osiedlowej ul. [...] poprzez teren [...] (ciąg pieszy);

12 5. brak w projekcie planu dostatecznej ochrony terenu skarpy i pobliskiego cieku wodnego.

13 W ocenie skarżących pisma przez nich złożone w okresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu zostały niewłaściwie zakwalifikowane jako protesty, co pozbawiło skarżących możliwości dochodzenia ich praw przed sądem administracyjnym.

14 W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi.

15 W uzasadnieniu Rada Miasta podniosła, że skarżący, których nieruchomość znajduje się poza granicami opracowywanego planu wnosili zastrzeżenia do kolejnych wyłożeń planu, które jako nie naruszające ich interesu prawnego zostały zakwalifikowane jako protesty. W ocenie organu administracji zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z prawem, w oparciu o przepis art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ administracji podniósł, że nieruchomość skarżących nie znajduje się na obszarze objętym przedmiotowym planem, jedynie z nim graniczy. Plan więc nie zmienia zasad zagospodarowania nieruchomości należącej do skarżących. Ustalenia projektu planu nie oddziaływają na sferę prawną skarżących, nie zmieniają ich uprawnień i nie zwiększają zakresu obowiązków, zaś skarżący mogą korzystać ze swej własności w sposób dotychczasowy. Zarówno prawo do korzystania, jak i rozporządzania przedmiotem własności skarżących nie zostało ograniczone przez ustalenia projektu planu. Zastrzeżenia skarżących do projektu planu nie wskazują na naruszenie przepisów prawa materialnego i nie naruszają ich indywidualnego interesu prawnego, co jest przesłanką wniesienia zarzutu. Ponieważ skarżący nie posiadali legitymacji prawnej do wniesienia zarzutu, zatem podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały był przepis art. 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł ponadto, że skarżący nie wykazali również w skardze, aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny i uprawnienia w świetle art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

16 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Zgodnie z art. 1 § 2 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów

18 administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

19 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

20 Skarga podlegała uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

21 W niniejszej sprawie rozważenia wymaga kwestia stosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która z dniem 11 lipca 2003 r. została uchylona przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Oznacza to, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy nie przewidują możliwości wnoszenia zarówno zarzutów, jak i protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarty w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepis przejściowy art. 85 ust. 2 stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, a postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Analiza stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz wykładnia wskazanego wyżej przepisu art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi, w ocenie Sadu, do wniosku, że Rada Miasta nieprawidłowo oparła zaskarżoną uchwałę na przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, z przyczyn następujących.

22 W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, iż Rada Miasta w dniu

23 23 stycznia 2003 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwaliła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulic [...] i [...] w mieście G. Natomiast dla ustalenia, czy spełniony został drugi, określony w art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunek polegający na zawiadomieniu o terminie wyłożenia tego planu - jest to niedopatrzenie ustawodawcy, chodzi bowiem oczywiście o projekt planu – do publicznego wglądu, należy odnieść się do treści art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten reguluje procedurę tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z regulacji art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kolejno:

24 5) zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

25 a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu;

26 b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,

27 c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,

28 6) wykłada projekt planu i prognozę, o której mowa w art. 10 ust. 2, do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o jego wyłożeniu ogłasza w sposób określony w pkt. 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewnia informację o wyłożonym projekcie i umożliwia uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów.

29 W ocenie Sądu tylko łączne wykonanie obu, wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązków przez właściwy organ przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

30 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnia stosowanie przepisów dotychczasowych w dalszej procedurze uchwalania planu.

31 Zatem po uzyskaniu zwrotnych poświadczeń odbioru zawiadomień od osób, których mowa w pkt 5 w/w przepisu, organ ma obowiązek na 7 dni przed wyłożeniem projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogłosić w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o terminie jego wyłożenia. Przeprowadzenie powyższych czynności powinno się odbyć w podanej kolejności, zgodnej z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2001 r.,

32 II SA/Wr 2350/00, OSS 2001, nr 4, poz. 122).

33 Jeśli zaś wykonanie którejkolwiek z powyższych czynności nie zostało ukończone do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

34 i zagospodarowaniu przestrzennym, to dalsza procedura planistyczna musi być prowadzona w oparciu o przepisy nowej ustawy. W kwestii wykładni art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd podziela pogląd zaprezentowany w piśmiennictwie (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 575; Z. Kostka, J. Hyla, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz i przepisy wykonawcze. ODDK, Gdańsk, 2004, str. 144 i 145; T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze, Kraków 2004)

35 W niniejszej sprawie organ administracji przed dniem 11 lipca 2003 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopełnił jedynie obowiązek zawiadomienia na piśmie podmiotów określonych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym o terminie pierwszego wyłożeniu projektu planu (od 2 września do 30 września 2003 r.), albowiem w dniu 30 czerwca 2003 r. wystosowano stosowne zawiadomienia. Skarżącym takie zawiadomienie doręczono 1 lipca 2003 r. Natomiast organ, przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, nie dopełnił kolejnego obowiązku polegającego na ogłoszeniu w miejscowej prasie terminu tego wyłożenia planu. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że ogłoszenie o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu przedmiotowego planu ukazało się w miejscowej prasie w dniu

36 22 sierpnia 2003 r.

37 W tej sytuacji Sąd uznał, że w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

38 a nie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym naruszone zostały zasady sporządzania planu miejscowego, a także tryb jego sporządzania, albowiem odmiennie określona została procedura planistyczna w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która nie przewiduje instytucji wnoszenia zarzutów oraz protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem gdy zaskarżona uchwała została uchwalona na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, należało uznać, że naruszyła przepis art. 85 ust. 2 ustawy z dnia

39 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

40 Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwanej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

41 Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z w/w przyczyn nie jest korzystne dla skarżącego, lecz rozstrzygniecie takie jest zgodne z przepisem art. 134 § 2 p.p.s.a.

42 Odnośnie kosztów postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 200 p.p.s.a., zasądził od Rady Miasta na rzecz skarżących kwotę 300 zł tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania.