Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r., II SA/Gd 268/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 lipca 2009 r., II SA/Gd 268/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A spółka jawna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Starosta decyzją z dnia 15 września 2008 r., na podstawie art. 2, 5, 11 ust. 1 i 4, art. 12 ust. 1- 4 i 6- 8, 13, 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), oraz art. 104 k.p.a., na wniosek "A" spółka jawna zezwolił na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych położonych na działce nr [...] we wsi K. gmina S. dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego i hurtowni materiałów budowlanych wraz z niezbędnymi przyłączami i urządzeniami infrastruktury technicznej. Jednocześnie ustalono jednorazowa należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji wyżej wymienionych gruntów w wysokości 0,0 zł., oraz stałą opłatę roczną stanowiącą 10% jednorazowej należności z tytułu użytkowania gruntów rolnych na cele nierolnicze w wysokości 18,0675 ton żyta, płatną przez 10 lat od 2009 r. do 2018 r.

3 Do obliczenia należności przyjęto powierzchnię 0,3285 ha gruntów ornych klasy RIIIa, przy cenie żyta 582,9 złotych za tonę oraz równowartość gruntu według cen rynkowych 214 346,00 zł. Należność nie pomniejszona o wartość gruntu ustalona została na kwotę 105315,46 zł.

4 Z uzasadnienia wynikało, że o wysokości stałej opłaty rocznej wnioskodawca zostanie powiadomiony odrębnym pismem każdego roku, w zależności od obowiązującej ceny żyta stosowanej do wymierzenia podatku rolnego.

5 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł wnioskodawca żądając uchylenia pkt. 3 decyzji dotyczącego ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania gruntów na cele nierolnicze.

6 Wnioskodawca wskazał, że skoro należność ulega pomniejszeniu o rynkową wartość gruntu, to podstawą ustalenia opłat rocznych powinna być także należność pomniejszona o wartość rynkową gruntu. Ustalenie więc w zaskarżonej decyzji opłat rocznych w oparciu o należność wyrażona w tonach żyta, bez jej pomniejszenia o wartość gruntu, nie ma uzasadnienia prawnego. Wskazał, że przepis art. 4 ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że opłata roczna stanowi 10% należności, wyrażonej w tonach ziarna żyta. Użyte w powołanym przepisie sformułowanie, zdaniem wnioskodawcy, nie przesądza jednak o tym, że podstawą ustalenia opłaty jest wyłącznie należność wyliczona w oparciu o równowartość ton żyta w zależności od klasy gruntu. Przepis ten stanowi tylko o tym, że w decyzji zezwalającej na wyłączenie, za podstawę opłaty rocznej przyjmuje się należność wyrażoną w równowartości ton żyta a nie w kwocie pieniężnej. Dopiero bowiem przy uiszczeniu opłaty rocznej za dany rok, wyraża się ją w pieniądzu, przyjmując za podstawę jej ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w tym roku. Uznał zatem, że ustaloną kwotowo należność z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji należy zawsze pomniejszyć o wartość gruntu i dopiero wtedy dokonać jej przeliczenia na równowartość ton żyta, zaś opłata roczna stanowić będzie 10 % tej równowartości. Skoro zatem wartość rynkowa gruntu przekracza ustaloną równowartość ton żyta za wyłączenie gruntu z produkcji, nie wystąpi zarówno obowiązek uiszczenia należności jak też opłat rocznych.

7 Ponadto wnioskodawca podniósł, powołując się na przepis art. 4 pkt 11 oraz art.12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, że wyłączenie gruntów z produkcji jest czynnością faktyczną polegająca na rozpoczęciu innego użytkowania, w związku z czym obowiązek uiszczenia należności i opłata powstanie wówczas, gdy uprzednio grunty były faktycznie użytkowane rolniczo zaś osoba, która uzyskała zezwolenie na ich wyłączenie z produkcji rolnej, rozpoczęła korzystanie z tych gruntów na cele nierolnicze. W niniejszej sprawie zaś grunt będący przedmiotem decyzji nie był wcześniej faktycznie wykorzystywany na cele produkcji rolnej, a w szczególności wnioskodawca nie rozpoczął innego niż dotychczas sposobu jego wykorzystywania, w związku z czym, w ocenie odwołującego się, brak jest podstaw obciążenia wnioskodawcy obowiązkiem uiszczenia opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.

8 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 10 marca 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 4 pkt 12 i 13, art. 11 ust. 1, 1a, 4, art. 12 ust. 1, 6, 7, 8, 14 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz danych zawartych w Komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 października 2008 r. w sprawie średniej ceny skupu żyta za okres pierwszych trzech kwartałów 2008 r. (MP z 2008 r. nr 81, poz. 717) uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 2 w części dotyczącej wysokości należności w kwocie 105315,46 zł. ustalając tę należność na kwotę 100618,65 zł., a także w pkt 3 w części dotyczącej obowiązku uiszczania opłaty rocznej od 2009 roku do 2018 roku i orzekła, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.

9 Organ odwoławczy wyjaśnił, że zmiana wysokości należności z kwoty 105315,46 zł. na kwotę 100618,65 zł. wynikała ze zmiany średniej ceny skupu żyta, co zostało uwzględnione z urzędu.

10 W kwestii zaś terminu płatności opłaty rocznej organ odwoławczy przychylił się do stanowiska strony odwołującej się w zakresie, w jakim przepis art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że obowiązek uiszczenia opłaty rocznej powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Organ II instancji przyznał, że określenie w zaskarżonej decyzji, że opłata roczna jest płatna od 2009 r. narusza przepis art. 12 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy, ponieważ na dzień wydania decyzji o zezwoleniu nie wiadomo czy jeszcze w roku 2009 nastąpi faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji.

11 W pozostałej części organ uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i wyjaśnił, że przy ustalaniu opłaty rocznej nie można brać pod uwagę należności pomniejszonej o rynkową wartość gruntu. Przepis art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych dotyczy wyłącznie pomniejszenia o tę wartość należności, brak jest natomiast przepisu stanowiącego o takiej możliwości w stosunku do opłaty rocznej. Organ odwoławczy wskazał, że opłaty roczne ponoszone są w wysokości 10 % należności obliczonej w sposób wskazany w art. 12 ust. 7 bez pomniejszania o rynkową wartość gruntu, bowiem zgodnie z art. 12 ust. 14 opłaty wzrastają w każdym roku, a więc miarodajnym musi być należność wynikająca z tabel, a nie faktycznie zapłacona. Podkreślono ponadto, że należy również mieć na uwadze charakter tej opłaty, która uiszczana jest co roku w związku z użytkowaniem gruntu, który został wyłączony z produkcji na cele nierolnicze - inaczej niż należność, która jest jednorazową opłatą z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji.

12 Skargę na powyższą decyzję wniósł "A" spółka jawna żądając jej uchylenia w części dotyczącej ustalenia opłaty rocznej z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji gruntów rolnych w kwocie 100816,65 zł. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisu art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawa ustalenie opłaty rocznej z tytułu wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie ulega pomniejszeniu o wartość rynkową gruntu.

13 W uzasadnieniu skargi podniesiono w tym zakresie argumentację faktyczną i prawna zawartą w odwołaniu.

14 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło jej oddalenie.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

16 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

17 Podstawowym zarzutem skargi, pomimo jej nieprecyzyjnego sformułowania, jest naruszenie przepisu art. 4 pkt 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t.Dz.U. z 2004, nr 121, poz. 1266) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że podstawa ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie ulega pomniejszeniu o wartość rynkową gruntu.

18 Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie jest zatem zbadanie, czy organy administracji dokonały właściwej wykładni wskazanego w skardze przepisu.

19 Stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

20 Należność stanowi jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 ust. 12 ustawy). Wysokość należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych klasy R IIIa, zgodnie z art. 12 ust. 7, wynosi równowartość 550 ton ziarna żyta, którą należy pomniejszyć o wartość gruntu, ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami, w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji.

21 Opłat roczna pobierana jest zaś z tytułu użytkowania na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów wyłączonych z produkcji, w wysokości 10 % należności wyrażonej w tonach ziarna żyta lub w m3 drewna, uiszczaną: w razie trwałego wyłączenia - przez lat 10, a w przypadku nietrwałego wyłączenia - przez okres tego wyłączenia, nie dłużej jednak niż przez 20 lat od chwili wyłączenia tych gruntów z produkcji (art. 4 ust. 13 ustawy).

22 Opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w tym roku, a w odniesieniu do gruntów leśnych - cenę 1 m3 drewna, stosowaną przy wymiarze podatku leśnego w danym roku (art. 12 ust. 14 ustawy).

23 Zasadą jest, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej związane jest dla wnioskodawcy z określonymi kosztami, bowiem poprzez swoje działanie zmienia on faktyczne przeznaczenie gruntu, zmniejszając potencjał produkcyjny na danym obszarze. Ustawodawca wprowadzając możliwość wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji ustalił zatem dwie opłaty: jednorazową (należność) i roczną. W pierwszym przypadku umożliwił wnioskodawcy pomniejszenie tej opłaty ze względu na wartość gruntu, co w sytuacji, kiedy grunt jest drogi, powoduje, jak w przedmiotowej sprawie, że wnioskodawca jest całkowicie zwolniony od obowiązku jej uiszczenia.

24 Natomiast opłata roczna ma za zadanie sukcesywnie rekompensować straty spowodowane wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej. Środki uzyskane z tej opłaty przekazywane są na Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych (FOGR)12 i przeznaczane są m.in. na finansowanie zadań związanych z ochroną, rekultywacją i poprawą jakości gruntów rolnych (art. 25 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

25 Nie budzi wątpliwości Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, że przepis art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie ma zastosowania do opłaty rocznej. Jeśli ustawodawca zamierzałby umożliwić pomniejszenie opłaty rocznej za dany rok, jak ma to miejsce przy opłacie jednorazowej, wskazałby wprost w przepisie, że opłata taka podlega pomniejszeniu.

26 Ustawodawca określając sposób obliczania opłaty rocznej za dany rok określił natomiast wyraźnie, że wynosi ona 10 % należności wyrażonej w tonach ziarna żyta. Zakładając racjonalność pracodawcy należy stwierdzić, że skoro przewidział wprost obowiązek pomniejszenia należności o wartość gruntu w przypadku opłaty jednorazowej, to gdyby zamierzał taką samą ulgę wprowadzić w przypadku opłaty rocznej dla danego roku, zamieściłby obowiązek pomniejszenia niniejszej opłaty o wartość gruntu również wprost w przepisie regulującym zasady jej obliczania.

27 Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu II instancji, że pomniejszenie opłaty rocznej za dany rok o wartość gruntu jest niemożliwa także dlatego, że zgodnie z art. 12 ust. 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty ulęgają zmianie w każdym roku, a więc dla ich ustalenia właściwa będzie wartość należności wynikająca z aktualnych cen żyta, a nie faktycznie zapłacona (por. W.Radecki, Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z 1995 r. Komentarz; Wydawnictwo Prawo Ochrony Środowiska. Wrocław 1995 r., str. 65-66).

28 Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.).