Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2004 r., II SA/Gd 1171/01

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2004 r., II SA/Gd 1171/01

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie NSA Marek Gorski, NSA Małgorzata Gorzeń, Protokolant Jarosław Skopczyński, po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 maja 2000 r. (bez numeru) w przedmiocie ustalenia warunków wynagrodzenia Wójta Gminy stwierdza, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem

Uzasadnienie

2 W toku XX nadzwyczajnej sesji Rady Gminy w dniu 24 maja 2000 r. podjęta została uchwała ( bez numeru) w sprawie ustalenia warunków wynagrodzenia Wójta Gminy.

3 Wojewoda powołując się na art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm. ) wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały.

4 W uzasadnieniu podał, że podjęcie uchwały w sprawie ustalenia warunków wynagrodzenia Wójta Gminy odbyło się z naruszeniem procedury rozszerzenia porządku obrad. Było to jedynie nieistotne naruszenie prawa, wobec czego uchwała została podjęta i stała się elementem porządku prawnego, bowiem byt uchwał rady gminy nie jest uzależniony od nadania jej formy powszechnie obowiązującej w praktyce, a decydujące znaczenie ma kwestia, czy rada w danym obszarze regulacji wypowiadała się w formie głosowania.. Wskazał, że zaskarżona uchwała jest wadliwa z tego względu, że faktycznie stanowi ona zastępcze wypowiedzenie warunków pracy i płacy Wójta Gminy, gdyż mocą swych postanowień obniża kwotę przysługującego mu dodatku służbowego, który stanowi stały element jego wynagrodzenia. Tymczasem obniżenie wynagrodzenia wójta w trakcie trwania kadencji nie jest dopuszczalne na podstawie uchwały właściwego organu z tym , że ochronie podlega wyłącznie łączna kwota wynagrodzenia. Zmiana poszczególnych składników wynagrodzenia jest dopuszczalna pod warunkiem, że łączna jego kwota nie ulega obniżeniu, w tym jednak przypadku łączna kwota wynagrodzenia Wójta obniżeniu uległa. Przyjęcie odmiennego stanowiska w kwestii obniżenia wynagrodzenia osób zatrudnionych na podstawie wyboru , szczególnie wójta, mogłoby doprowadzić do obchodzenia przepisów prawa dotyczących procedury odwoływania takich osób oraz wymaganej kwalifikowanej większości. Do osób zatrudnionych w samorządzie gminnym na podstawie wyboru mają zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych . Ustawa ta nie zawiera kompleksowego uregulowania dotyczącego tych stosunków pracy , odsyłając w pozostałej części do Kodeksu pracy. Te z kolei wprowadzają powyższe obostrzenia w odniesieniu do wypowiadania warunków pracy i płacy osób zatrudnionych na podstawie wyboru. Obniżenie wynagrodzenia takich osób może nastąpić , o ile wynika to wprost z odpowiedniego przepisu i to rangi ustawowej, który uchyliłby w tym zakresie rygory wynikające z przepisów Kodeksu pracy, a na takie Rada Gminy się nie powołała przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

5 Organ nadzoru wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszeń przez uchylenie zakwestionowanej uchwały, lecz Rada Gminy nie ustosunkowała się do zarzutów wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszeń.

6 W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wskazał, że stanowisko Rady Gminy w maju 2000 r. oparte było na założeniu, że Rada, jako organ stanowiący, mający kompetencje pracodawcy wobec Wójta Gminy, ma prawo kształtowania stosunku pracy z wójtem zgodnie z przepisami prawa pracy. W tych ramach kompetencją Rady było prawo oceny pracy Wójta . Ocena ta nie była najwyższa, wobec czego zamierzeniem Rady było zdyscyplinowanie Wójta Gminy poprzez obniżenie wynagrodzenia.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

8 Przepis art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.) stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem.

9 Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy wójt lub burmistrz obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady w ciągu 7 dni od daty ich podjęcia.

10 Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia warunków wynagrodzenia Wójta Gminy jest w istocie obniżeniem tego wynagrodzenia, co nie było sporne. Art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych ( Dz. U. nr21,poz. 124zezm.) stanowi, że wójt, jako pracownik samorządowy, jest zatrudniany w urzędzie gminy na podstawie wyboru.

11 W ustawie tej kwestie nawiązania i rozwiązania stosunku pracy osób zatrudnianych na podstawie wyboru są uregulowane w niewielkim zakresie - art. 4 określa podmiot uprawniony do dokonywania w imieniu pracodawcy czynności z zakresu prawa pracy, a art. 14 a reguluje kwestie odprawy w przypadku rozwiązania stosunku pracy. Ustawa w art, 31 ust. 1 stanowi, że w kwestiach nie uregulowanych w niej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy.

12 Zgodnie z art. 42 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 ze zm.) przepisy o wypowiedzeniu umowy o pracę stosuje się odpowiednio do wypowiedzenia wynikających z umowy warunków pracy i płacy. Oznacza to, że zmiany płacy, w tym jej obniżenia , można dokonać jedynie w drodze wypowiedzenia zmieniającego. Przepisy Kodeksu pracy nie przewidują jednak możliwości dokonania wypowiedzenia stosunku pracy nawiązanego na podstawie wyboru , jak również wypowiedzenia zmieniającego .Stanowisko takie zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24.09.1997 r. : "stosunek pracy z wyboru rozwiązuje się z wygaśnięciem mandatu (art. 73 § 2 Kodeksu pracy). Nie ma do niego zastosowania wypowiedzenie warunków pracy i płacy (art. 42 § 1-3 Kodeksu pracy)" (sygn. akt II SA 941/97, Pr.Pracy 1998/1/42).

13 Wobec powyższego obniżenie wynagrodzenia wójta na podstawie uchwały Rady Gminy w trakcie trwania kadencji jest niedopuszczalne.

14 Zmiana wysokości wynagrodzenia może nastąpić jedynie wówczas, jeżeli wynika to wprost z przepisu prawa o randze ustawy. Takiej możliwości w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały nie było, a Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę na żadne przepisy prawa nie powoływała się.

15 Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że w niniejszej sprawie nie było możliwości obniżenia wynagrodzenia Wójta Gminy

16 W tej sytuacji uznać należy, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem. Art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz.74 ze zm.) stanowi, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. Jednak po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy (art. 93 ust. 1 ustawy), co w sprawie niniejszej miało miejsce. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyj nego.

17 Art. 94 ust. 1 stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od daty jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 ust. 2 jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem.

18 W sprawie niniejszej zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 24 maja 2000 r., wobec czego nie istnieje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy z braku przesłanek określonych w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy, jednak istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

19 W tej sytuacji zastosowanie ma przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem.

20 W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały oraz wniesienia skargi obowiązywał przepis art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu następującym: ,jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1 , a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, orzeka się o niezgodności uchwały z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio."

21 Ustawa z dnia 11.04.2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz. 497) artykułem 1 pkt 60 zmieniła brzmienie przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, dodając m.in. do jego treści zdanie następujące: "uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem".

22 Jednak art. 14 ust. 1 w/w ustawy z 11.04.2001 r. stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

23 Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, według cytowanego stanu prawnego przedmiotowa uchwała, której niezgodność z prawem stwierdzono, nadal istnieje w obrocie prawnym, bowiem zastosowanie mieć będzie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w dotychczasowym brzmieniu.

24 Skoro tak, to brak podstaw do zamieszczenia w orzeczeniu określenia, czy i w jakim zakresie zaskarżona uchwała nie może być wykonana ( art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270), bowiem uchwała, co do której stwierdzono wyrokiem, że jest niezgodna z prawem nie traci mocy prawnej z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Orzeczenie Sadu nie eliminuje przedmiotowej, wadliwej uchwały z obrotu prawnego, wobec czego zawarcie w wyroku określenia z art. 152 p. o p. p. s. a, jest bezcelowe - bowiem zgodnie z tym przepisem określenie , że akt lub czynność nie mogą być wykonane - traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

25 W tej sytuacji Sąd nie zamieszczał w wyroku określenia, o którym mowa w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczącego nie wykonywania zaskarżonej uchwały.