Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2006 r., III SA/Gd 737/05
wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 lutego 2006 r., III SA/Gd 737/05
Sentencja
1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie : sędzia WSA Alina Dominiak sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) Protokolant: Hanna Tarnawska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zobowiązania do wykonania zabezpieczeń przeciwpożarowych oddala skargę.
Uzasadnienie
2 Decyzją z dnia 5 sierpnia 2005 r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...], na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1230 ze zm.), art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 3, § 20 ust. 1 – 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 121, poz. 1138) nakazał w pkt 4 i 5 "A" w G. wyposażyć budynek położony przy ul. [...] w G. w instalację wodociągową przeciwpożarową zasilaną z zewnętrznej sieci wodociągowej lub ze zbiorników o odpowiednim zapasie wody do celów przeciwpożarowych, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej, z zaworami hydrantowymi 52 umieszczonymi na pionie nawodnionym na każdej kondygnacji budynku w terminie do dnia 31 grudnia 2007 r.; nadto w/w organ w tym samym terminie zobowiązał stronę do wyposażenia budynku w zbiornik 50 m3 jako dodatkowy zapas wody do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej.
3 W uzasadnieniu wskazano, iż w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż budynek nie jest wyposażony w wodociągową instalację przeciwpożarową oraz zbiornik zapewniający dodatkowy zapas wody do zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. W świetle obowiązujących przepisów w budynkach wysokich i wysokościowych zawory hydrantowe 52 bez wyposażenia w wąż pożarniczy umieszczane na pionie nawodnionym powinny być stosowane na wszystkich kondygnacjach. Zapewnia to bowiem możliwość skutecznego gaszenia pożaru we wczesnej fazie jego rozwoju oraz zwiększa bezpieczeństwo mieszkańców. Z kolei w budynkach wysokich i wysokościowych należy zapewnić dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, pierwszej kondygnacji nadziemnej lub na najwyższej kondygnacji nadziemnej o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 100 m3. Jak podał dalej organ dopuszcza się zmniejszenie pojemności przedmiotowych zbiorników do 50 m3 w przypadku budynku wysokiego i wysokościowego o wysokości do 100 m, niezawierającego strefy pożarowej o powierzchni przekraczającej 750 m2, zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi innej niż ZL IV.
4 W odwołaniu od w/w "A" wniosła o jej uchylenie w powyższym zakresie. W uzasadnieniu, zarzucając rażące naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów wskazano, iż organ nie uwzględnił stosownych przepisów przejściowych. Cytowane przepisy nie wprowadzają w stosunku do obiektów wybudowanych przed datą ich wejścia w życie obowiązków, które organ I instancji nałożył przedmiotową decyzją. Nadto odwołująca wskazała, iż spełnianie przez urządzenia przeciwpożarowe zainstalowane w budynku przy ul. [...] w G. wymogów określonych przepisami prawa zostało potwierdzone stosownym certyfikatem wydanym przez uprawniony podmiot. Nałożenie zaś na spółdzielnię dodatkowych obowiązków jest niczym nieuzasadnione i stanowić może bardzo kosztowny wydatek. Co więcej, zastosowanie się do wskazań organu łączyłoby się z koniecznością przebudowy budynku w znacznym zakresie.
5 Rozpoznając wniesione odwołanie, decyzją z dnia 29 września 2005 r. nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1229 ze zm.), § 15 ust. 3, § 20 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wykonania obowiązków wskazanych w pkt 4 i 5.
6 W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia podniesiono, iż w świetle obowiązujących przepisów właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu ma za zadanie zapewnić ich ochronę przeciwpożarową poprzez realizację opisanych obowiązków. Z uwagi zaś na gabaryty budynku (11 kondygnacji) winien on być wyposażony na każdej kondygnacji w punkt poboru wody do celów przeciwpożarowych; ponadto w obiekcie winien znajdować się dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o stosownej pojemności. Jak podał nadto organ odwoławczy w opozycji do zarzutów strony, przepisy cytowanego rozporządzenia określają wprost w jakich sytuacjach może mieć miejsce złagodzenie zastosowania wymaganych obowiązków przy jednoczesnym zastosowaniu rozwiązań zamiennych; powołanie się zaś na certyfikat dotyczący przeglądu technicznego instalacji suchych pionów nie wnosi do sprawy istotnych faktów.
7 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "A" wniosła o uchylenie w/w decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż przepisy w/w rozporządzenia nie mogą być stosowane w jednakowy sposób w odniesieniu do budynków starych jak i w stosunku do obiektów wzniesionych obecnie lub w niezbyt odległym czasie. Co więcej, nakładanie na spółdzielnię określonych obowiązków nie jest zasadne z uwagi na względy słuszności oraz realne możliwości ich realizacji. Budynek przy ul. [...] w G jest budynkiem starym i przystosowanie go do wskazanych obowiązków jest czynnością niezwykle skomplikowaną oraz niezmiernie kosztowną.
8 W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
9 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
10 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
11 Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
12 W niniejszej sprawie pod kognicję sądu administracyjnego poddano decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie nałożenia obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
13 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
14 Stosownie do art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej ochrona ta polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia. Co istotne, właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach (art. 3 ust. 2 w/w ustawy).
15 Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, zapewniając jego ochronę przeciwpożarową, obowiązany jest m.in.: przestrzegać przeciwpożarowych wymagań budowlanych, instalacyjnych i technologicznych, wyposażać budynek, obiekt lub teren w osprzęt pożarniczy i ratunkowy oraz środki gaśnicze (art. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, komendant powiatowy (miejski) Państwowej Straży Pożarnej w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych uprawniony jest do nakazania w drodze decyzji administracyjnej właścicielom, zarządcom, użytkownikom bądź kierującym kontrolowaną jednostką organizacyjną usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie.
16 W przypadku budynków mieszkalnych wznoszonych w założeniu na stosunkowo długi okres czasu może pojawić się wątpliwość związana z ustaleniem jakie przepisy w zakresie bezpieczeństwa pożarowego powinny znajdować zastosowanie do konkretnego budynku. Czy te obowiązujące w dacie budowy, czy też inne?
17 Odpowiedzi na tak postawione pytanie należy poszukiwać w § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którym jego przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2, również do użytkowanych budynków istniejących, jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Zgodnie zaś z § 207 ust. 1 w/w aktu normatywnego budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w razie pożaru:
18 1) nośność konstrukcji przez czas wynikający z rozporządzenia,
19 2) ograniczenie rozprzestrzeniania się ognia i dymu w budynku,
20 3) ograniczenie rozprzestrzeniania się pożaru na sąsiednie budynki,
21 4) możliwość ewakuacji ludzi,
22 a także uwzględniający bezpieczeństwo ekip ratowniczych.
23 W przedmiotowej sprawie Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] w następstwie przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych (protokół – k. 2 – 3 akt administracyjnych) w budynku położonym w G. przy ul. [...], należącym do skarżącej ujawnił szereg nieprawidłowości pożarowych. Efektem dokonanych czynności, opisanych w w/w protokole spełniającym wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 stycznia 1998 r. w sprawie czynności kontrolno – rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz osób uprawnionych do ich przeprowadzenia (Dz. U. Nr 15, poz. 69 ze zm.), było wydanie stosownej decyzji adresowanej do właściciela obiektu.
24 Decyzja zawierała m.in. obowiązki w zakresie wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z zaworami hydrantowymi 52 umieszczonymi na pionie nawodnionym na każdej kondygnacji budynku (pkt 4) oraz w zbiornik 50 m3 jako dodatkowy zapas wody do zasilania w wodę tejże instalacji (pkt 5).
25 Organ I instancji orzekając w powyższym zakresie miał na uwadze dyspozycję § 15 ust. 2 oraz § 20 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Zgodnie z przedmiotowymi przepisami zawory 52, jako element wodociągowej instalacji przeciwpożarowej powinny być stosowane na wszystkich kondygnacjach budynków wysokich i wysokościowych. Z kolei do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynkach wysokich i wysokościowych powinien być zapewniony dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach zlokalizowanych na kondygnacji podziemnej, pierwszej kondygnacji nadziemnej lub na najwyższej kondygnacji nadziemnej, o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3; dopuszcza się przy tym zmniejszenie pojemności zbiorników, o których mowa w ust. 2, do 50 m3, w przypadku budynku wysokiego i wysokościowego o wysokości do 100 m, niezawierającego strefy pożarowej o powierzchni przekraczającej 750 m2, zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi innej niż ZL IV.
26 W ocenie Sądu wiek budynku należącego do skarżącej oraz charakter ujawnionych nieprawidłowości pożarowych i wiążących się z nimi obowiązków do wykonania bezsprzecznie pozwalał na wydanie decyzji w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej.
27 Co bezsporne, wielokondygnacyjny charakter budynku obligował w świetle § 208 i n. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie zaliczenie go do kategorii zagrożenia ZL IV. Powyższe powoduje, iż obiekty tej kategorii podlegają szczególnym wymaganiom techniczno-budowlanym i przeciwpożarowym, co tylko dodatkowo wskazuje na potrzebę szybkiego i skutecznego wyeliminowania ujawnionych w budynku zagrożeń.
28 Zarzuty skargi zmierzają zaś do wykazania, iż przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów nie mogą mieć zastosowania do tzw. obiektów starych; nadto wykonanie nałożonych obowiązków jest nierealne zarówno z uwagi na możliwości finansowe skarżącej jak okoliczności stricte techniczne.
29 Z takim stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić.
30 Powyższe rozporządzenie w żaden sposób nie różnicuje bowiem budynków w oparciu o kryterium ich wieku. Wobec powyższego nie można uznać, iż w odniesieniu do budynków starszych, wzniesionych jeszcze przed wejściem w życie rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów jego przepisy są bezwzględnie wyłączne.
31 Przywołany wyżej § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określa zaś wprost jakie warunki powinien spełniać budynek w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Mając jednak świadomość ewentualnych problemów technicznych prawodawca w § 42 w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów przewidział możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych m.in. w § 15 rozporządzenia. Możliwość taka wynikać jednak musi ze szczególnie uzasadnionych lokalnych uwarunkowań oraz winna zapewnić niepogorszenie warunków przeciwpożarowych obiektu; nadto wymaga się stosownego uzgodnienia z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. W tym zakresie skarżąca, co słusznie podniósł organ, jakiejkolwiek inicjatywy w trakcie postępowania nie zgłosiła.
32 Również wskazywany aspekt techniczny oraz finansowy nie przemawia za uwzględnieniem zarzutów skarżącej. Organ orzekał bowiem w przedmiocie uchybień w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych w odniesieniu do właściciela budynku, stosownie do jego obowiązków wynikających z tych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 1996 r., SA/Wr 1101/95, publ. Wokanda 1997/5/35). Bezpieczeństwo mieszkańców dla skarżącej winno zaś stanowić bezwzględny priorytet. Organ, co istotne, wyznaczył stosowny termin, tj. 31 grudnia 2007 r. na wykonanie nałożonych obowiązków. W ocenie Sądu jest to termin w pełni realny, pozwalający zarówno na opracowanie stosownej koncepcji technicznej, zgromadzenie odpowiednich środków finansowych oraz wykonanie wymaganych przepisami elementów instalacji przeciwpożarowej.
33 Z kolei przedłożony w toku postępowania certyfikat potwierdza sprawność jedynie zainstalowanych przez skarżącą elementów przeciwpożarowych; z powyższych względów nie można mieć go na uwadze oceniając zasadność nałożonych obowiązków.
34 Mając na uwadze powyższe rozważania uznać należy, iż decyzja organu I instancji wydana została zgodnie z prawem. Również postępowanie oraz rozstrzygnięcie organu II instancji winno być uznane za w pełni prawidłowe.
35 Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania każda sprawa administracyjna rozpoznawana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.
36 Oznacza to tym samym, iż sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana oraz rozstrzygnięta. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.
37 W niniejszej sprawie w stosunku do wydanych rozstrzygnięć jakichkolwiek zarzutów postawić nie można. Nadto w świetle art. 7 i 77 k.p.a. postępowanie administracyjne organu administracji przeprowadzone zostało w sposób w pełni prawidłowy; merytoryczna decyzja wydana zaś została w oparciu o należycie zgromadzony i wnikliwie oceniony materiał dowodowy.
38 Wobec powyższego, Sąd na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.