Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2013 r., III SA/Gd 711/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2013 r., III SA/Gd 711/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia WSA Jolanta Sudoł ( spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2013 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 16 lipca 2012 r. nr [...]

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 16 lipca 2012 r. Prezydent Miasta, działając m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.), odmówił A. H. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.

3 Organ przyznał, że matka A. H. – B. H. od października 2009 r. posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wskazał, że wnioskująca pracowała zawodowo do dnia 31 listopada 2011 r., zaś w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 17 czerwca 2012 r. otrzymywała świadczenie - zasiłek chorobowy, po którego ustaniu złożyła przedmiotowy wniosek.

4 Wskazał również, że według oświadczenia B. H. córka opiekuje się nią od 2010 r., natomiast według wskazania A. H. opieka zaczęła być sprawowania od lutego 2009 r.

5 Uznał jednak, powołując się na stanowisko SKO, że w niniejszej sprawie brak jest "bezpośredniego związku rezygnacji lub nie podejmowania pracy w związku z opieką". W uzasadnieniu czego wskazano, że po powstaniu niepełnosprawności matki, tj. po roku 2009 r. wnioskodawczyni pracowała lub próbowała podjąć pracę. Tym samym, w ocenie organu, stan zdrowia B. H. nie uzasadnia rezygnacji lub nie podejmowania pracy przez wnioskodawczynię, a w aktach sprawy brak jest dowodu na związek opieki nad matką z rezygnacją ze starań o pracę.

6 W złożonym odwołaniu A. H. podniosła, że decyzja została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym, kwestionując ustalenie organu o braku związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a opieką sprawowaną nad matką.

7 W uzasadnieniu odwołania szczegółowo opisano stan zdrowia oraz przebieg choroby B. H., wskazując, że po przebytej w lutym 2009 r. operacji zmaga się z chorobą nowotworową, przyjmując kolejne dawki chemioterapii, po których nie jest w stanie samodzielnie chodzić, dbać o higienę, przygotowywać posiłków, sprzątać, robić zakupów. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że obecnie jej matka w dalszym ciągu wymaga stałej opieki. Po drugim cyklu chemioterapii nie ma czucia w opuszkach palców, przez co przedmioty wypadają jej z rąk. Wymaga pomocy przy zmianie worków stomijnych, higienie, sprzątaniu, gotowaniu, jedzeniu. Nie może dźwigać, ma trudności z chodzeniem, potrzebuje osoby towarzyszącej przy wyjazdach na badania i wizyty u lekarza onkologa w G. A. H. wskazała, że podejmowała zatrudnienie by poprawić sytuację materialną i wcześniej nie widziała, że może starać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu zaznaczono, że zatrudnienie miało charakter krótkotrwały, obejmując okresy od marca do listopada 2010 r. oraz od listopada do grudnia 2011 r., przy czym w czasie pierwszego zatrudnienia od czerwca do listopada 2010 r. wnioskodawczyni przebywała na zwolnieniu lekarskim. W listopadzie 2011 r. podjęła pracę w niepełnym wymiarze pracy, aby mieć pieniądze na Święta Bożego Narodzenia, a zawarta umowa wygasła w dniu 31 grudnia 2011 r. Od grudnia była na zwolnieniu lekarskim, gdyż mama nagle znalazła się w szpitalu po zakończonym półrocznym cyklu chemioterapii i wymagała przetoczenia krwi.

8 Decyzją z dnia 16 lipca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, jako zgodną z prawem.

9 Organ odwoławczy ponowił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji. Ponadto analizując akta sprawy przedstawił przebieg zatrudnienia wnioskodawczyni. Kolegium podzieliło stanowisko, że A. H. nie zrezygnowała z zatrudnienia lub nie podejmowała zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W czasie bowiem, gdy B. H. posiadała już orzeczenie o niepełnosprawności - październik 2009 r. wnioskodawczyni podejmowała zatrudnienie, w tym od marca do listopada 2010 r. oraz od listopada do grudnia 2011 r., a w międzyczasie była zarejestrowana w PUP w W. Bezpośrednio przed złożeniem wniosku pobierała zasiłek chorobowy (1 stycznia - 17 czerwca 2012 r.). Ostatnie zatrudnienie trwało od listopada do grudnia 2011 r. i ustało wskutek upływu terminu wynikającego z zawartej umowy, a po zakończeniu pobierania zasiłku chorobowego strona złożyła wniosek.

10 Organ uznał zatem, że pogodzenie pracy zarobkowej z opieką jest możliwe, skoro właśnie w ten sposób opieka ta była dotychczas sprawowana.

11 Podkreślono, że warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest to, aby rezygnacja z zatrudnienia albo niepodejmowanie zatrudnienia spowodowane było wyłącznie koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przypadku strony takiej zależności nie ustalono. A. H. po 2009 r. podejmowała bowiem zatrudnienie, poszukiwała pracy będąc zarejestrowana jako bezrobotna, a w ostatnim okresie przed złożeniem wniosku pobierała zasiłek chorobowy. Ponadto Kolegium wskazało, że w świetle aktualnego brzmienia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne, wnioskującej nie mogłoby zostać przyznane.

12 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. H. podniosła, że nie zgadza się zaskarżoną decyzją.

13 Wskazała, że wbrew zawartemu w decyzji uzasadnieniu, nie może pogodzić opieki nad matką z pracą. Skarżąca ponownie zaznaczyła, że w trakcie choroby matki, tj. od lutego 2009 r., łącznie przepracowała tylko 4 miesiące, a nie podejmowanie przez nią zatrudnienia pozostaje w ścisłym związku ze stanem zdrowia B. H. Podkreśliła, że organ błędnie przyjął, aby nie wykazała związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki, skoro w złożonych wcześniej wyjaśnieniach szczegółowo opisała na czym polega choroba matki i jaki jest zakres koniecznej opieki nad B. H.

14 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym tylko rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy w celu sprawowania opieki jest podstawą do przyznania świadczenia. Ponadto podniesiono, że bezpośrednie czynności opiekuńcze nie zajmują na tyle czasu dziennie, aby nie móc ich połączyć z zatrudnieniem chociażby z niepełnym wymiarze czasu pracy.

15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

16 W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

17 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie zaś art. 135 tej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

18 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

19 Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2013 r., która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 16 lipca 2012 r. odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na B. H.

20 Postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem A. H. z dnia 18 czerwca 2012 r., zatem organ odwoławczy prawidłowo powołał się na unormowanie z art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz.1548).

21 Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) zwanej dalej: - "ustawą".

22 Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

23 1) matce albo ojcu,

24 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

25 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemu pieczy zastępczej,

26 4) osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

27 - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

28 Poza sporem było w sprawie, że B. H. - matka wnioskodawczyni Orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 23 listopada 2009 r. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie było kwestionowane, że B. H. nie pozostaje w związku małżeńskim, a skarżąca jest jej jedynym dzieckiem.

29 Bezspornym jest również, że na A. H. jako córce B. H. ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny.

30 Organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w ich ocenie, wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki - jaką jest nie podejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki - określonej w art. 17 ust. 1 ustawy. Organ pierwszej instancji wskazał, że "nie można uznać, iżby A. H. zrezygnowała lub nie podejmowała zatrudnienia z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką", a organ odwoławczy podzielił to stanowisko. Organy obu instancji przyjęły, że skoro skarżąca w okresie trwania od 2009 r. choroby nowotworowej matki, dwukrotnie podejmowała zatrudnienie i poszukiwała pracy (rejestrując się w PUP), a przed złożeniem wniosku, pobierała zasiłek chorobowy, to powyższa przesłanka nie zaszła. W czasie bowiem, gdy matka posiadała już orzeczenie o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, strona podejmowała pracę, jak i próbowała ją podjąć. Jednocześnie skarżąca opiekowała się matką. Ostatnie zaś zatrudnienie, po którym strona uzyskała zasiłek chorobowy, ustało z upływem czasu na jaki była zawarta umowa o pracę, a nie z powodu rezygnacji w związku ze sprawowaniem opieki.

31 Organy w tej sytuacji stwierdziły brak podstaw do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy pozostawaniem bez pracy przez skarżącą, a datującą się od 2009 r. koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Ponadto podniosły, że wcześniej skarżąca była w stanie sprawować opiekę i pracować (co może czynić obecnie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu).

32 Powyższego stanowiska organów nie można podzielić. Prezentowana zaś przez organy w niniejszej sprawie interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy nie zasługuje na akceptację. Niewątpliwie, brzmienie przywołanego przepisu ustawy obejmuje dwa stany faktyczne: pierwszy, dotyczący nie podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz drugi, dotyczący rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W pierwszym przypadku, podmiot zainteresowany przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, a w drugim, rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej. Zatem rezygnacja lub nie podejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowią podstawę dla uzyskania świadczenia, o ile mają na celu sprawowanie opieki.

33 Organy zaś w niniejszej sprawie wadliwie założyły, że fakt rezygnacji z zatrudnienia, jak i jego nie podejmowania, musi utrzymywać się przez cały okres trwania opieki nad osobą niepełnosprawną w oderwaniu od stanu faktycznego aktualnego na czas składania wniosku. Innymi słowy, powinien trwać od momentu uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o zaliczeniu jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności do momentu złożenia wniosku o świadczenie. Taki pogląd organów jest nieuprawniony. Stanowi on niedopuszczalne zawężenie treści przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, który nie zawiera jakichkolwiek wymagań czasowych. Nie warunkuje możliwości otrzymania świadczenia od okresu rezygnacji czy nie podejmowania pracy. Stanowi jedynie, aby rezygnacja z zatrudnienia lub z innej pracy zarobkowej czy ich nie podejmowanie, miały na celu sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w związku z koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

34 Wskazany przepis ustawy nie wymaga również, aby rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej czy ich nie podejmowanie, musiały być spowodowane niemożliwością jednoczesnego wykonywania opieki i pracy zarobkowej. Nie jest to okoliczność, od której stwierdzenia ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Przepis akcentuje jedynie cel rezygnacji z zatrudnienia lub jego nie podejmowania - jakim jest opieka nad bliską osobą niepełnosprawną i niezdolną do samodzielnej egzystencji.

35 Ponadto przyjęta przez organy interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia prowadzi natomiast do dyskryminującego zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi na tych, którzy rezygnują i nie podejmują zatrudnienia przez cały okres trwania opieki, którą sprawują nad osobą niepełnosprawną oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni aktualnie sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże w trakcie jej trwania byli we wcześniejszym okresie zatrudnieni lub poszukiwali pracy.

36 Jak wskazano wyżej stanowisko takie nie znajduje oparcia w treści przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w nieuzasadniony sposób skutkując odmową przyznania świadczenia dla osób, które de facto na dzień złożenia wniosku spełniają wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy.

37 Reasumując, przyjęcie wykładni zaproponowanej przez organy powodowałoby, że część osób rezygnujących z zatrudnienia w celu opieki zostałoby z trwałym skutkiem na przyszłość pozbawionych możliwości występowania o przyznanie świadczeń pielęgnacyjnych, co może być szczególnie dotkliwe wobec opiekunów osób chorych przewlekle przez wiele lat. Wykluczenie to objęłoby nie tylko te osoby, które w trakcie trwania opieki podejmowały jakiekolwiek nawet krótkotrwałe zatrudnienie, ale nawet te, które dokonały rezygnacji z zatrudnienia po rozpoczęciu opieki nad niepełnosprawnym.

38 Przechodząc dalej, to ustalenia organu w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego powinny przede wszystkim koncentrować się na tym - czy podmiot wnioskujący faktycznie sprawuje opiekę nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności, wobec której jest obowiązany do alimentacji, a także czy w celu sprawowania tej opieki rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobowej lub czy ich nie podejmuje.

39 Materiał dowodowy w niniejszej sprawie, potwierdza jednoznacznie okoliczność sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad matką. Wynika to zwłaszcza z materiału zgromadzonego przed organem drugiej instancji, który przeprowadził postępowanie w trybie art.136 k.p.a. (wywiad środowiskowy z dnia 2 lipca 2013 r. oraz oświadczenia wnioskodawczyni i matki z tej samej daty). W wywiadzie środowiskowym wskazano m.in., że matka wnioskodawczyni jest przewlekle chora, od 2009 r. cierpi na nowotwór, a w maju 2013 r. zakończyła kolejny cykl chemioterapii. Córka pomaga jej we wszystkich czynnościach życiowych, utrzymywaniu higieny, zmianie worków stomijnych, przygotowywaniu posiłków, a także ich podaniu, gdy matka nie jest w stanie wstać z łóżka. W wywiadzie tym zauważono również, że pomoc ze strony skarżącej sprawowana jest należycie i z troską o matkę. Także ze złożonych oświadczeń wynika, że aktualnie stan zdrowia matki jest bardzo poważny i nie pozwala jej na samodzielny byt. Jak podnosi B. H. w oświadczeniu z dnia 2 lipca 2013 r. "po chemioterapii wymagam pomocy we wszystkich czynnościach, brak czucia w opuszkach palców, nie mogę samodzielnie poruszać się po mieszkaniu". Oświadczenie to znajduje odzwierciedlenie w oświadczeniu córki z tej samej daty.

40 Ponadto, zarówno matka, jak i córka, zgodnie podnoszą w swoich oświadczeniach, że rezygnacja z zatrudnienie i nie podejmowanie pracy, wynika z konieczności sprawowania opieki. Nie bez znaczenia jest tu czas trwania choroby matki i czas rzeczywistego zatrudnienia w tym okresie córki. Okoliczność sprawowania przez wnioskodawczynię opieki nad matką, jak i fakt, że nie jest ona aktualnie zatrudniona, nie mogą nasuwać wątpliwości i nie są również kwestionowane.

41 W ocenie Sądu, podniesione powyżej okoliczności pozwalają na wypełnienie przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia określonego w art. 17 ust. 1 ustawy. Przedstawiony tu bowiem stan zdrowia matki, przebieg choroby oraz jej leczenia związany z 5-6 miesięcznymi cyklami chemioterapii, a zwłaszcza sposób i zakres opieki sprawowanej przez córkę, wystarczająco potwierdzają i wskazują, że wnioskodawczyni rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jak i ich nie podejmuje - w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wskazano już w rozważaniach, wbrew przekonaniu organów okoliczność, że wnioskodawczyni we wcześniejszym okresie pracowała i próbowała podjąć zatrudnienie, powinna pozostać bez wpływu dla oceny przesłanek przyznania świadczenia. Złożenie wniosku w dniu 18 czerwca 2012 r., po ustaniu w dniu 31 grudnia 2011 r. stosunku pracy i po pobieraniu zasiłku chorobowego, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie niweczy związku pomiędzy rezygnacją i nie podejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki.

42 W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu pierwszej instancji.

43 Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 17 ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą są związane z mocy art. 153 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.