Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r., III SA/Gd 550/17

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 października 2017 r., III SA/Gd 550/17

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 24 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 6 kwietnia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego R. M. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 6 kwietnia 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny[...] , działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1412) nie stwierdził u R. M. choroby zawodowej wymienionej w poz. 15.3 wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1367) tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat; niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią.

3 Decyzja została wydana po uchyleniu przez WSA w Gdańsku, wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 457/16 uprzednio wydanych wobec skarżącego w tym przedmiocie rozstrzygnięć. Uchylając decyzje wydane w 2016 r. Sąd wskazał, że R. M. w latach 1969 – 2014 pracował w A. zajmując kolejno stanowiska asystenta, starszego asystenta, a następnie adiunkta. Do jego obowiązków zawodowych należało prowadzenie zajęć dydaktycznych ze studentami (ćwiczenia, laboratoria, wykłady) w ramach studiów dziennych, wieczorowych i zaocznych. W przeprowadzonej ocenie narażenia zawodowego podano, że R. M. podczas zatrudnienia nie pracował w wymiarze godzin mogącym stwarzać narażenie na nadmierny wysiłek głosowy. Pomimo tego, że w następstwie specjalistycznych badań foniatryczno – laryngologicznych stwierdzono u strony niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, to jednostki orzecznicze nie uznały zawodowej etiologii schorzenia. Uzasadniając konieczność uchylenia decyzji o niestwierdzeniu stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego Sąd podkreślił, że "przyjęcie do wymogu realizacji pensum w wymiarze 18 godzin dydaktycznych tygodniowo, jako dolnej granicy narażenia zawodowego przez analogię do pensum nauczyciela szkolnego jest dowolne i nie znajduje oparcia obowiązujących przepisach". Sąd nakazał przeprowadzenie indywidualnej oceny, czy w przypadku skarżącego można mówić o nadmiernym wysiłku głosowym, ponieważ pojęcie to nie zostało zdefiniowane w przepisach prawnych. Sąd nakazał organom wziąć pod uwagę specyfikę pracy w szkołach wyższych, a zwłaszcza uczelniach technicznych oraz fakt, że skarżący przepracował 45 lat jako nauczyciel A.

4 Ponownie odmawiając stwierdzenia choroby zawodowej decyzją z dnia 6 kwietnia 2017 r. organ I instancji wskazał, że zwrócił się do WOMP [...] oraz do IMP w Łodzi o wydanie opinii uzupełniających do wcześniej wydanych przez te jednostki orzeczeń lekarskich dotyczących R. M.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane zatem nie tylko w oparciu o ocenę narażenia zawodowego, orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wydane w następstwie specjalistycznych badań foniatryczno – laryngologicznych: nr [...] Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy [...] oraz nr [...] Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi, ale także – w oparciu o nowe opinie uzupełniające obu jednostek orzeczniczych.

5 W opinii uzupełniającej WOMP [...] jednostka orzecznicza I stopnia, zgodziła się z argumentem Sądu, że pojęcie nadmiernego wysiłku głosowego nie zostało zdefiniowane i wymaga indywidualnej oceny, jednak właśnie ta indywidualna ocena dokonana przez WOMP [...] w przedmiotowej sprawie pozwoliła ustalić, że obciążanie dydaktyczne skarżącego nie mogło doprowadzić do powstania choroby zawodowej narządu głosu. W opinii uzupełniającej do orzeczenia [...] IMP w Łodzi analogicznie stwierdził, że prowadzenie zajęć w wymiarze mniejszym niż 18 godzin tygodniowo nie wiąże się z nadmiernym wysiłkiem głosowym. Zatem nie można przyjąć z wysokim prawdopodobieństwem, że rozpoznane schorzenie zostało spowodowane warunkami pracy. Ponadto IMP w Łodzi podkreślił w opinii, że "brak jakichkolwiek kryteriów spowodowałoby sytuację, w której każde używanie narządu głosu w pracy mogłoby być uznane za nadmierny wysiłek głosowy".

6 W odwołaniu od powyższej decyzji R. M. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając, że dokonana przez jednostki orzecznicze ocena jest sprzeczna z oceną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu Sądu. W ocenie odwołującego się, w przedmiotowej sprawie organy inspekcji sanitarnej winny były przyjąć, że skoro strona pracowała w warunkach wymagających nadmiernego wysiłku głosowego przez wiele lat (znacznie więcej niż wymagane prawem lat 15) to uprawdopodobnione zostało, że etiologia choroby ma charakter zawodowy, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie nie powinny być interpretowane na niekorzyść odwołującego się. Niewątpliwie był bowiem pracownikiem uczelni przez wiele lat pracującym w warunkach narażających na zachorowanie na schorzenie, które u odwołującego się przecież zdiagnozowano.

7 W uzasadnieniu odwołania podkreślono w szczególności, że orzeczenia lekarskie odmawiające rozpoznania choroby zawodowej podlegają ocenie dowodowej, w zakresie zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na to, że opinie te stanowią środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a., organ ma obowiązek skontrolować, czy wydana opinia wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności wymagające wiadomości specjalnych i czy jest rzeczowo i przekonywująco uzasadniona. W realiach rozpatrywanej sprawy organ pierwszej instancji nie przeprowadził własnego postępowania dowodowego i nie dokonał własnej, niezależnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przejawem tego było bezkrytyczne zacytowanie opinii organów medycyny pracy.

8 Decyzją z dnia 24 maja 2017 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

9 Organ odwoławczy, przedstawiając stan faktyczny sprawy oraz wydane w rozpatrywanej sprawie orzeczenia lekarskie wskazał, że zarówno WOMP [...] jak i Instytut Medycyny Pracy w Łodzi wykluczyły zawodową etiologią stwierdzonego u odwołującego się schorzenia i orzekły o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza pierwszego stopnia w wydanym orzeczeniu wskazała, że narażenie zawodowe na nadmierny wysiłek głosowy występuje w przypadku, gdy liczba przepracowanych godzin dydaktycznych jest zbliżona do pensum nauczyciela określonego w art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela i wynosi minimum 18 godzin tygodniowo. Analiza narażenia zawodowego na stanowiskach pracy odwołującego nie wykazała obciążenia nadmiernym wysiłkiem głosowym, gdyż obciążenie dydaktyczne kształtowało się na poziomie niższym niż 18 godzin tygodniowo. Z kolei IMP w Łodzi odnosząc się do pojęcia "nadmierny wysiłek głosowy" uznał, że za graniczną wartość w przypadku nauczycieli, uznaje się pracę związaną z nadmiernym obciążeniem narządu głosu w wymiarze pensum dydaktycznego (porównując charakter pracy głosem, nie ma podstaw do przyjmowania innych wartości dla nauczycieli akademickich). Orzeczenia lekarskie wraz z opiniami uzupełniającymi, w ocenie organu odwoławczego, zostały wydane przez uprawnionych lekarzy i nie budzą zastrzeżeń. W obu orzeczeniach i obu opiniach jednostki zgodnie uznały, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Wydanie opinii uzupełniających było zaś efektem zrealizowania przez organ I instancji wytycznych udzielonych przez WSA [...].

10 Organ odwoławczy podniósł ponadto, że dla jednostki chorobowej określonej w poz.15.3 wykazu chorób zawodowych, okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym wynosi 2 lata. Nawet jeśli przyjąć, że narażenie zawodowe występowało do roku 1999, to wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych ze strony narządu głosu w 2009 r. nie spełnia wskazanego powyżej kryterium 2 – letniego okresu wystąpienia objawów od zakończenia pracy w narażeniu. Wskazano, że przebieg choroby narządu głosu nie koreluje ze stopniem obciążenia dydaktycznego. Jednocześnie okoliczność, że organ I instancji stwierdził brak narażenia na nadmierny wysiłek głosowy nie oznacza, że karta narażenia zawodowego została sporządzona nieprawidłowo.

11 W skardze na powyższą decyzję organu odwoławczego skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, R. M. reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć.

12 Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu organu odwoławczego zarzucono:

13 a) naruszenie prawa materialnego, to jest:

14 - art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie oraz uznanie, że rozpoznana u skarżącego choroba nie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy przez okres 45 lat w charakterze nauczyciela akademickiego;

15 - § 6 ust. 3 pkt 3 i § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów sprawie chorób zawodowych i poz. 15.3 załącznika do tego rozporządzenia oraz art. 42 ust. 3 ustawy – Karta Nauczyciela, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezgodnej z prawem interpretacji pojęcia "narażenie zawodowe", które nie zostało zdefiniowane dla celów orzeczniczych w innych przepisach prawa aniżeli w wyżej wskazanej pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, a przyjęcie wymogu realizacji pensum w wymiarze 18 godzin dydaktycznych tygodniowo jako dolnej granicy narażenia zawodowego – przez analogię do pensum nauczyciela szkolnego – jest dowolne i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach (kategoria pozaprawna);

16 b) naruszenie prawa procesowego, to jest

17 - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez bezkrytyczne związanie się organu orzekającego w sprawie choroby zawodowej organami orzeczniczymi lekarskimi w zakresie etiologii choroby skarżącego i niepoczynienie w tym zakresie własnych, niezależnych ustaleń, co doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, nierozpatrzenia całego materiału dowodowego i przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, a w rezultacie do niewłaściwego rozstrzygnięcia sprawy;

18 - art. 153 p.p.s.a. poprzez niewywiązanie się z oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Sądu z 2016 roku.

19 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

21 W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

22 Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

23 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Co istotne, spod kontroli Sądu wyłączona jest celowość i słuszność podjętych decyzji.

24 Skarga i jej zarzuty są uzasadnione.

25 W toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji dopuszczono się naruszeń przepisów postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do naruszeń również przepisów prawa materialnego i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

26 Rację ma również skarżący podnosząc, że zaskarżone decyzje podjęto wbrew ocenie prawnej i wskazaniom tut. Sądu, zawartym w uzasadnieniu do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 września 2016 r. w sprawie sygn. akt IIISA/Gd 547/16.

27 Z treści uzasadnień do zaskarżonych decyzji wynika, że organy inspekcji sanitarnej

28 nadal działały w błędnym przekonaniu, że opinie lekarskie, wraz z ich uzupełnieniem,

29 są bezwzględnie wiążące dla tych organów w każdym aspekcie i przeoczyły, np.

30 fakt, że w opinii uzupełniającej – piśmie Instytutu Medycyny Pracy im. prof. J.

31 Nofera z dnia 23.01.2017 r. wyjaśniano nadal, wbrew stanowisku zajętemu w

32 uzasadnieniu do w/w wyroku Sądu, iż, cyt. "rozporządzenie w sprawie chorób

33 zawodowych nie definiuje liczby godzin pracy, stanowiącej podstawę do uznania

34 narażenia zawodowego za wystarczające do uznania choroby zawodowej, jednakże

35 w orzecznictwie przyjęto zasadę, iż za "nadmierny wysiłek głosowy" uznaje się pracę

36 przynajmniej w pełnym wymiarze godzin dydaktycznych, określonych dla nauczycieli

37 szkół podstawowych, gimnazjów, liceów ogólnokształcących – 18 godzin tygodniowo,

38 co w przeliczeniu w odniesieniu do 38 tygodni pracy w roku szkolnym daje liczbę 684

39 godzin rocznie (Karta Nauczyciela – ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r., Dz. U. z

40 2006 r.) /.../". Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje

41 niekwestionowana zasada, że orzeczenia lekarskie to tylko jeden z dowodów,

42 podlegających swobodnej ocenie organów inspekcji sanitarnej, uzasadniających

43 wydanie decyzji.

44 W przypadku istnienia wątpliwości co do zasadności, a nawet – treści tych opinii,

45 obowiązkiem organów było przeprowadzenie dowodu z opinii innych biegłych, a co

46 najmniej – poddanie krytycznej ocenie organów uprawnionych do stwierdzenia

47 choroby zawodowej tych stwierdzeń zawartych w opinii, które odnoszą się do

48 okoliczności zakwestionowanych – jako pozaprawne – w odwołaniu od decyzji

49 organu I instancji i w omawianym wyżej wyroku sądu.

50 Twierdzenie lekarzy-orzeczników, że ze względu na ilość przepracowywanych godzin

51 dydaktycznych w tygodniu, wyrażające się , na przykład w (dowolnej) tezie, że

52 " nawet przy przyjęciu stanowiska pracodawcy, iż obciążenie dydaktyczne p.

53 M. przed 2002 r., zwłaszcza przed rokiem 1992, było dwukrotnie

54 wyższe, niż pensum, czyli ok. 540 godzin dydaktycznych/rocznie (co wydaje się

55 mało prawdopodobne, uwzględniając charakter pracy pracowników naukowych), nie

56 można z wysokim prawdopodobieństwem uznać obecności narażenia zawodowego

57 na nadmierny wysiłek głosowy, ponieważ takie obciążenie dydaktyczne nie mogło

58 spowodować powstania choroby zawodowej narządu głosu" – cyt. z uzupełnienia

59 orzeczenia lekarskiego nr 110/2015 /.../ - pismo Wojewódzkiego Ośrodka

60 Medycyny Pracy [...] z dnia 15 lutego 2017 r. [...] jest

61 twierdzeniem dowolnym.

62 Nierozerwalny – zdaniem jednostek orzeczniczych i organów inspekcji sanitarnej -

63 związek z ilością przepracowanych głosem godzin dydaktycznych w przeciągu

64 tygodnia w wysokości powyżej pensum nauczyciela, a narażeniem zawodowym na

65 powstanie schorzenia opisanego w pkt. 15 załącznika do rozporządzenia w sprawie

66 chorób zawodowych spowodował, że w karcie oceny narażenia zawodowego w

67 związku z podejrzeniem choroby zawodowej, opracowanej w dniu 27 lutego 2017 r.,

68 zanegowano istnienie, w przypadku skarżącego, nadmiernego wysiłku

69 głosowego jako czynnika wskazywanego za przyczynę choroby zawodowej (k-24 k-

70 adm.).

71 Organy inspekcji sanitarnej nie ustosunkowały się w zaskarżonych decyzjach do

72 twierdzeń skarżącego o przepracowaniu z nadmiernym wysiłkiem głosowym nie 15,

73 a - 45 lat w charakterze nauczyciela akademickiego w warunkach lokalowych

74 odbiegających od warunków, w jakich używają głosu nauczyciele szkolni, mając na

75 uwadze wielkość audytorium i sali, oraz natężenia hałasu w laboratoriach, gdzie

76 pracowały silniki.

77 Poza zakresem rozważań organów inspekcji sanitarnej pozostała na przykład możliwość sięgnięcia po dodatkowy dowód w postaci przesłuchania strony

78 skarżącej, bądź innych osób, dla zobrazowania jak na co dzień realnie przebiegała

79 praca R. M. i ustalenia – czy, jak twierdzi strona skarżąca,

80 R. M. był narażony na nadmierny wysiłek głosowy w środowisku

81 pracy ( cyt. z uzas. dec. II instancji).

82 Organy pominęły również możliwość szerszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych

83 sprawy nie zważając, że do świadectwa pracy skarżącego A.

84 dołączyła w dniu 31.12.2014 r. zaświadczenie dla pracownika

85 zatrudnionego na stanowisku nauczyciela akademickiego z wykazem dni

86 nieobecności spowodowanych chorobą (bez wypadku). Ustalenie, jakie choroby

87 powodowały nieobecność w pracy skarżącego mogłoby przyczynić się do

88 wszechstronnego zebrania materiału dowodowego sprawy.

89 Ponadto organy obu instancji przeoczyły, że w zgłoszeniu podejrzenia choroby

90 zawodowej z dnia 23 grudnia 2014 r. , tj. w okresie zatrudnienia skarżącego w

91 A. , zgłaszający lekarz orzecznik, czyli – jeden z uprawnionych

92 podmiotów biorących udział w rozpoznaniu choroby i ocenie narażenia

93 zawodowego, dokonał odmiennej (od oceny jednostek orzeczniczych) konstatacji

94 podając, że skarżący od 16.05.1969 r. i nadal pozostaje w narażeniu na nadmierny

95 wysiłek głosowy.

96 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy mieć, między innymi, na uwadze, że dla

97 uznania danej choroby za chorobę zawodową, stosownie do definicji choroby

98 zawodowej zawartej w art. 235¹ Kodeksu pracy i przepisach rozporządzenia Rady

99 Ministrów w sprawie chorób zawodowych, wystarczy ustalenie, że choroba ta mieści

100 się w wykazie chorób zawodowych i została spowodowana wykonywaniem

101 zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie, a zatem wystarczy samo

102 stwierdzenie istnienia warunków narażających na powstanie danej choroby, bez

103 konieczności udowodnienia, że warunki te, w danym, indywidualnym przypadku ją

104 spowodowały.

105 Nie jest również wyłączone stwierdzenie choroby zawodowej narządu głosu pod

106 postacią niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą

107 niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią u nauczycieli akademickich -

108 mimo "specyfiki ich pracy" (patrz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu

109 Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie sygn. akt

110 II SA/Bk 602/09).

111 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając

112 na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił

113 zaskarżone decyzje organów obu instancji, jako wydane z naruszeniami prawa,

114 które miały wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a.

115 .

116 -