Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2010 r., III SA/Gd 494/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2010 r., III SA/Gd 494/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 7 września 2009 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 28 lipca 2009 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie k.p.a.), art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy nie stwierdził u T. W. choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat.

3 W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazując na przebieg pracy zawodowej w/w oraz powołując się na wyniki badań przeprowadzonych przez Poradnię Foniatryczną Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. i Instytut Medycyny Pracy w Ł. (ocena wydolności głosowej krtani) podniósł, że stwierdzone u T. W. zmiany morfologiczno – czynnościowe w zakresie krtani, tj. przewlekłe proste zapalenie krtani z zaostrzeniem w odcinku tylnym krtani, obrzęk podnabłonkowy fałdów głosowych oraz cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej nie są objęte wykazem chorób zawodowych.

4 Organ wskazał nadto, że udokumentowane wieloletnie narażenie na wzmożony wysiłek głosowy stanowi jest tylko jednym z warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej.

5 W rozpatrywanej sprawie nie było więc podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej.

6 W następstwie odwołania wniesionego przez T. W. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 7 września 2009 r. nr [...], działając w oparciu o art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

7 W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wypunktowując przebieg czynności przeprowadzonych w toku postępowania przed organem I instancji ze szczególnym uwzględnieniem wydania stosownych orzeczeń lekarskich wskazał, że warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest rozpoznanie takiej choroby.

8 Przeprowadzone w sprawie specjalistyczne badania lekarskie jak i zgromadzona dokumentacja lekarska nie dały podstaw do wydania decyzji pozytywnej dla strony pomimo tego, że strona przez długi okres czasu była narażona na nadmierny wysiłek głosowy i rozpoznano u niej przewlekłe zapalenie krtani. Nie mniej jednak ta jednostka chorobowa nie figuruje w wykazie chorób zawodowych a udokumentowane wieloletnie narażenie na nadmierny wysiłek głosowy stanowi tylko jeden z warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej.

9 W reasumpcji organ II instancji uznał rozstrzygniecie organu I instancji za w pełni prawidłowe.

10 W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. W. z uwagi na krzywdzący charakter wydanego rozstrzygnięcia wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o ustalenie choroby zawodowej.

11 W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w trakcie 31 lat wykonywania zawodu nauczyciela przez 21 pracowała w szkolnictwie specjalnym. Co oczywiste, praca w tym wymiarze i w tym charakterze musiała się odbić na stanie jej zdrowia. Obecnie skarżąca z uwagi na problemy z gardłem i głosem pozostaje pod stałą opieką laryngologa i foniatry.

12 W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

13 W piśmie z dnia 17 grudnia 2009 r. skarżąca wskazała m.in., że w 2004 r. rozpoznano u niej guzki śpiewacze. Do przedmiotowego pisma skarżąca załączyła szereg dokumentów obrazujących stan jej zdrowia.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

15 W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

16 Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

17 Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

18 Orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej bądź o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej następuje w drodze decyzji wydanej przez uprawniony organ administracji publicznej. Sąd nie może wypowiadać się w kwestii stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, a jedynie ocenić legalność – zgodność z prawem, rozstrzygnięcia dokonanego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zasadniczo procedura związana z postępowaniem w takiej sprawie uregulowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 105, poz. 869). Na mocy § 11 ust. 1 tego rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Przepis ten miał zastosowanie w niniejszej sprawie, gdzie do wszczęcia postępowania doszło w 2008 r. i do dnia wejścia w życie rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych ( tj. 3 lipca 2009 r.) było ono prowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115).

19 Sąd wskazuje, że za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W judykaturze przyjmuje się, że definicja prawna choroby zawodowej składa się z dwóch elementów, z których jeden jest formalnie wskazany w określonym wykazie, a drugi dotyczy określonego związku przyczynowego objętej wykazem choroby z warunkami wykonywanej pracy. Nadto wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowany był powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej rozpoznaniem podanym w stosownym orzeczeniu lekarskim. Takie stanowisko zostało przedstawione m.in. w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. i zachowuje ono nadal aktualność (OPS 3/02, publ. ONSA 2003/1/4).

20 W myśl punktu 15 załącznika do obecnie obowiązującego rozporządzenia z 2009 r. przewlekłymi chorobami narządu głosu spowodowanych nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat są: 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwała dystonią. Porównując powyższe do treści załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. należy stwierdzić, że w pkt 15 do chorób zawodowych zaliczono:

21 1) guzki głosowe twarde, 2) wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych, 3) niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dystonią. Zatem w przypadku choroby wymienionej na trzeciej pozycji jej określenie w załącznikach jest różne i Sąd nie posiadając wiedzy medycznej nie może stwierdzić, czy chodzi w tym przypadku o te same choroby.

22 Jak wynika z akt sprawy jednostki orzecznicze, na których rozpoznaniu organ oparł swoje rozstrzygnięcie, wydały orzeczenia lekarskie w dacie obowiązywania rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r. stwierdzając u skarżącej: przewlekłe zapalenie krtani – w przypadku WOMP i zmiany morfologiczno – czynnościowe w zakresie krtani, tj. przewlekłe proste zapalenie krtani z zaostrzeniem w odcinku tylnym krtani, obrzęk podnabłonkowy fałdów głosowych oraz cechy dysfonii hyperfunkcjonalnej – w przypadku orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy w Ł. Wobec różniących się wykazów chorób zawodowych narządu głosu powstaje tym samym pytanie, czy stwierdzone u skarżącej schorzenia nie jest objęte tym "nowym" wykazem. Orzekając w sprawie organ powyższą okoliczność pominął, tymczasem wymagała ona wyjaśnienia ze strony lekarskiej jednostki orzeczniczej, która wydała orzeczenie w niniejszej sprawie. Wątpliwości tej ani organ ani Sąd we własnym zakresie nie mogły bowiem rozstrzygnąć.

23 Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych są traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych. Muszą być one zatem umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem" (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998 r., I SA 2074/97, System Informacji Prawnej LEX nr 45828). Ocena zawarta w takim orzeczeniu nie może zatem sprowadzać się do przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego. Dokonując z tego punktu widzenia oceny wydanych w niniejszej sprawie orzeczeń lekarskich, Sąd stwierdził, że nie odniesiono się w nich do faktu wcześniejszego rozpoznania u skarżącej guzków śpiewaczych, co wynika z przedstawionej przez skarżącą w toku postępowania dokumentacji lekarskiej. Wyjaśnienia zatem wymaga, czy stwierdzone wcześniej guzki śpiewacze są tymi samymi, o których mowa w załączniku do rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, jak również, jeżeli pierwsza odpowiedź będzie twierdząca, czy brak ich rozpoznania w obu orzeczeniach lekarskich oznacza, że guzki te samoczynnie ustąpiły.

24 Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżoną decyzję należało uchylić. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii lekarskiej nie zawierającej przekonywującego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa.

25 W tym stanie rzeczy skoro sprawa nie została wyjaśniona do ostatecznego załatwienia, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

26 Wskazania co do dalszego toku postępowania wynikają z powyższych rozważań. Organ odwoławczy winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające, w tym winien rozważyć zwrócenie się do kolejnej jednostki orzeczniczej, bądź zwrócić się do jednostki orzeczniczej II stopnia aby, z uwzględnieniem powyższych uwag, odniosła się do całości materiału dowodowego i medycznego zgromadzonego w sprawie uwzględniając treść załącznika do rozporządzenia z 2009 r.

27 Wobec uchylenia rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia choroby zawodowej przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania.