Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2013 r., III SA/Gd 335/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 września 2013 r., III SA/Gd 335/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia klasyfikacji gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia 28 sierpnia 2012 r. Nr [...] Starosta S., na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (j. t. Dz. U. Nr 193 z 2010 r.,poz.1287 ze zm.) i § 8 pkt. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz.97) oraz art. 104 kpa orzekł o zatwierdzeniu klasyfikacji działki Nr [...] o pow. 1,5423 ha, w obrębie ewidencyjnym C. gmina K., będącej własnością K. K.

3 Następnie zaprezentowano tabelę ilustrującą dokonane zmiany, polegające na zmianie wielkości obszaru użytku LS, klasy VI z : 0,1564 na: 1,2564 i obszaru użytku R, klasy VI z: 1,3859 na: 0,2859, a w uzasadnieniu decyzji organ podał, że zmiany wprowadza się na podstawie załączonego wykazu zmian gruntowych z 2010 r., opracowanego przez klasyfikatora gruntów J. M., którą to dokumentację następnie poprawiono "w zakresie uwag" wskazanych w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia 13 kwietnia 2012 r. nr [...].

4 Dodano, że istotą sprzeciwu właściciela działki wobec nowej klasyfikacji jest zmiana wielkości użytków rolnych na w/w działce. Strona nie zgadza się z sytuacją, w wyniku której kontur użytków rolnych w przedmiotowej działce spadnie do poziomu poniżej 1 ha. Jednak wielkość konturu użytków rolnych w przedmiotowej działce wynika z innej decyzji, a mianowicie – decyzji Wojewody P. Nr [...] z dnia 20 września 2005 r. zatwierdzającej uproszczone plany urządzania lasów należących do osób fizycznych dla obrębu I. i C. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Zatem, zdaniem organu, zmiana wielkości konturów użytków leśnych w przedmiotowej działce musi zostać poprzedzona zmianą uproszczonych planów urządzania lasów. Możliwość zmiany istnieje, jednak może to nastąpić na wniosek właściciela, a K. K., mimo wyznaczenia przez organ ostatecznej daty do wystąpienia z właściwym wnioskiem na dzień 31 maja 2012 r., ze stosownym wnioskiem nie wystąpił.

5 W odwołaniu od decyzji pełnomocnik K. K. napisał, że "wnosi o uchylenie w/w decyzji ze względu na wydanie jej co najmniej przedwcześnie i dlatego, że uzasadnienie decyzji mija się z prawdą". Odwołujący się napisał, że ustnie uzgadniał w organie I instancji, iż z wnioskiem o korektę planu zagospodarowania lasów wystąpi po uprzątnięciu z działki samosiejek, co uczynił w dniu 14 września 2012 r. Do odwołania załączono kserokopię wniosku o "wprowadzenie danych w uproszczonym planie urządzania lasów" z dnia 14 września 2012 r.

6 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. decyzją nr [...]z dnia 18 lutego 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 KPA i § 1 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. Nr 19 poz. 97 ze zm.) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

7 W uzasadnieniu organ wyjaśnił, m.in., że postępowanie w przedmiocie aktualizacji klasyfikacji gruntów wsi C. prowadzone było na zlecenie Starosty [...].

8 Wszelkie czynności klasyfikacyjne przeprowadzone zostały pod rządami przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( Dz. U. Nr 19 poz. 97 ze zm.), zgodnie z którym prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowiło podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków ( § 9 rozporządzenia). § 12 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów ( Dz. U. z 2012 r., poz. 1246) stanowi, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie dotychczasowych przepisów zachowuje ważność. W związku z powyższym organ uznał, że wskazane jest rozpatrzenie sprawy "pod kątem wcześniej obowiązującego rozporządzenia".

9 Przepisy § 4 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów wskazywały, że niestawienie się użytkowników gruntu lub ich przedstawicieli mimo wezwania przez klasyfikatora nie wstrzymuje czynności klasyfikacyjnych. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynika, ze ani właściciel działki nr 219/6 w C. ani pełnomocnik strony, nie stawiali się w żadnym z terminów wyznaczanych przez klasyfikatora.

10 W tej sytuacji klasyfikator gruntów wystąpił pismem z dnia 3 lutego 2012 r. do organu I instancji o "odstąpienie od ponownej klasyfikacji, przyjęcie i zatwierdzenie klasyfikacji gruntów przeprowadzonej na działce w 2010 r. " W zaskarżanej odwołaniem decyzji z dnia 28 sierpnia 2012 r. organ I instancji wskazał, że zmiana wielkości konturu użytków rolnych i związana z nią zmiana wielkości konturu użytków leśnych w przedmiotowej działce musi zostać poprzedzona zmianą uproszczonych planów urządzania lasów, a strona, informowana przez organ I instancji o potrzebie wystąpienia ze stosownym wnioskiem, wystąpiła z takim wnioskiem dopiero w dniu 14 września 2012 r., a więc - już po wydaniu decyzji przez organ I instancji.

11 W odpowiedzi na wskazany wniosek Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego [...]poinformował pełnomocnika strony, że niemożliwe jest zajęcie stanowiska do czasu rozpatrzenia odwołania strony przez organ odwoławczy ( w tej sprawie).

12 Organ odwoławczy zdaje sobie sprawę, że istotą sporu jest zmiana powierzchni użytków LsVI i RVI. W nowym stanie wielkość konturu RVI uległa zmniejszeniu, w wyniku czego grunty te utraciły charakter gospodarstwa rolnego, za które uważa się obszar gruntów o pow. powyżej 1 ha, jednak złożenie wniosku o korektę planu urządzania lasów po wydaniu decyzji przez organ I instancji i po wyznaczonym ostatecznie przez organ I instancji terminie do złożenia takiego wniosku, nie może być skuteczne.

13 W tym stanie rzeczy decyzję organu I instancji uznano za prawidłową.

14 Na powyższą decyzję K. K. wniósł skargę do tutejszego Sądu wnosząc o uchylenie decyzji organu II instancji i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpatrzenia.

15 Jak podniesiono w skardze, sprawa od samego początku prowadzona była nieprawidłowo, klasyfikator dokonał oceny konturów "na oko", wyłudził od skarżącego, nie rozumiejącego zagadnienia, podpis na dokumencie przeprowadzenia klasyfikacji i nie zgadzał się na ponowne udanie się na grunt. Nadto po uchyleniu wcześniejszej decyzji organu I instancji w postępowaniu przed tym organem nie uwzględniono wskazówek organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 13 kwietnia 2012r., a organy nie mają racji pisząc, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. klasyfikacja gruntów dokonana na podstawie wcześniejszych przepisów zachowuje ważność, bowiem dotyczy to jedynie klasyfikacji przeprowadzonych z poszanowaniem wcześniejszych przepisów, co w sprawie K. K. nie miało miejsca. Zatem w tym przypadku klasyfikację należało przeprowadzić ponownie z udziałem właściciela gruntów. Nie jest również prawdą, że skarżący nie składał wniosku o poprawienie planu urządzenia lasu, bowiem kilkakrotnie ustnie właściciel gruntu wniosek taki składał i uzgodnił, że usunie z gruntu samosiejki, co też uczynił.

16 W uzasadnieniu decyzji organu II instancji opisano zatem stan niezgodny z przebiegiem postępowania i nie jest prawdą, że postępowanie przed organem I instancji przeprowadzono prawidłowo. Do pisma z dnia 21 marca 2013 r., uzupełniającego skargę (data wpływu do organu 26 marca 2013 r.) skarżący dołączył kserokopie pism Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego [...]: z dnia 22 października 2012 r. [...] informujące pełnomocnika skarżącego, że do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 28 sierpnia 2012 r. organ "nie może zająć stanowiska w sprawie zmian w uproszczonym planie urządzania lasu wsi C." i - z dnia 18 marca 2013 r. [...], w którym organ informuje pełnomocnika skarżącego, w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 14 marca 2013 r., że zostanie zlecone dokonanie aneksu do uproszczonego planu urządzenia lasu, co nastąpi w III kwartale 2013 r.

17 W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. podtrzymał swoje stanowisko, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

19 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

20 Postępowanie przed sądami administracyjnymi unormowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

21 Sąd orzekł w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną tj. z uwzględnieniem wymogów art. 134 § 1 cyt. ustawy.

22 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

23 Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G., utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] w sprawie wprowadzenia zmian w klasyfikacji gleboznawczej gruntów dotyczących działki nr 219/6 położonej w obrębie C. gm. K.. stanowiącej własność K. K. i wskazana decyzja organu I instancji.

24 Z treści skargi wynika, że skarżący kwestionuje zgodność z prawem decyzji organów obu instancji, albowiem podnosi zarzuty odnośnie nieprawidłowego prowadzenia postępowania przez organy obu instancji i - zarzut niezgodności z rzeczywistym stanem rzeczy przeprowadzonej klasyfikacji.

25 Już na wstępie należy zauważyć, że organ odwoławczy narusza – w sposób istotny – przepisy postępowania administracyjnego pomijając fakt, że przed rozpatrzeniem odwołania skarżący jednak złożył we właściwym organie wniosek o wprowadzenie zmian w planie urządzania lasu dotyczący przedmiotowej działki i pisząc, że wniosku tego nie bierze pod uwagę wobec złożenia go po podjęciu decyzji przez organ I instancji.

26 Takie działanie organu odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) i powinności organu odwoławczego nałożone przepisami art. 138 § 1 kpa. Istotą postępowania administracyjnego jest dwukrotne rozpatrzenie sprawy. Jak wyjaśnia Komentarz do Kpa B.Adamiak,J.Borkowski, wydawnictwo Beck, str. 96 i n.: "Ustanowiona w Konstytucji zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji". Por. również wyjaśnienie zawarte w wyroku NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, w którym wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 1991 r. Nr 36, poz. 161 z późn. zm.)".

27 Zgodnie z powyższym organ odwoławczy ma obowiązek przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego w sprawie i nie może zignorować - przy jej rozpoznawaniu - zmian w stanie faktycznym, czyli – w omawianym przypadku – nie mógł pominąć faktu, że przed rozpatrzeniem odwołania K. Konieczka wniósł o dokonanie korekty w planie urządzenia lasu dotyczącego przedmiotowej działki nr 219/6 w m. C..

28 Niezależnie od powyższego nie mają racji organy obu instancji pisząc, że już po wejściu w życie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz.U.2012r., poz.1246) było możliwe tj. zgodne z przepisami tego rozporządzenia przyjęcie, jako podstawy decyzji, klasyfikacji przeprowadzonej na podstawie dotychczasowych przepisów (§ 12 rozporządzenia) w sytuacji, gdy przeprowadzona klasyfikacja była kwestionowana w postępowaniu administracyjnym przez stronę.

29 Należy zatem zgodzić się z zarzutem skargi, że klasyfikacja przeprowadzona na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów mogłaby zachować ważność, ale jedynie wówczas, gdyby została przeprowadzona prawidło i gdyby obejmowała wszystkie kolejne fazy klasyfikacji określone w § 4 - 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. z dnia 16 czerwca 1956 r.).Tak się jednak nie stało, czego wyrazem było wcześniejsze uchylenie decyzji organu I instancji z dnia 10 grudnia 2010 r. przez organ odwoławczy. Należy przy tym mieć na uwadze, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (publ. jw.), w szczególności – § 8 ust. 3, od orzeczenia o ustaleniu klasyfikacji gruntów przysługiwało odwołanie stosownie do przepisów o postępowaniu administracyjnym; a dopiero prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowiło podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków ( § 9 rozporządzenia).

30 Organ przeoczył również, że zarówno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów ( § 6-9), ustawa z dn.17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne ( j.t. Dz. U. 2010 r., Nr 193, poz. 1287ze zm.) ( Rozdział 4 – ewidencja gruntów i budynków) jak i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001r.Nr 38 poz. 454) przewidują wprowadzanie zmian w ewidencji zarówno z urzędu jak i na wniosek (m.in. włascicieli gruntów), jednak tryby postępowania i prawne wymogi dokumentacji, stanowiącej podstawę wprowadzanych w ewidencji zmian są w obu tych przypadkach różne. (por. § 46. 1 rozporz. MRRiB:" Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.

31 2. Z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z:

32 1) prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji

33 administracyjnych, aktów normatywnych, 2) opracowań geodezyjnych i

34 kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i

35 kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych,

36 3) dokumentacji architektoniczno- budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez

37 organy administracji publicznej,

38 4) ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie innych przepisów.").

39 Jeśli organy orzekające w niniejszym postępowaniu przyjmują, że w niniejszym postępowaniu zmiany w ewidencji wynikają z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, to mogą one zostać wprowadzone dopiero w wyniku prawidłowo przeprowadzonej klasyfikacji, zakończonej decyzją i – przyjętych do pzg. Natomiast powoływanie się na zmiany w "Uproszczonym planie urządzenia lasu i inwentaryzacji stanu lasu wsi C.", tj. na dokument wykonany przez A Sp. z o.o. w O., dołączony do akt sprawy, jest nietrafne, bowiem w dokumencie tym działka K. K. oznaczona jest nr 219/1 (stan na 15.05.2004 r.), zatem nie jest pewne, czy znajdujące się tam dane dotyczą działki o nr 219/6, o której mowa w niniejszej sprawie.

40 Reasumując: wskazane wyżej błędy w postępowaniu, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w tym – na pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i rażących błędach w ich ocenie oraz naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyżej opisane, powodują, że Sąd uchylił zaskarżane decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., albowiem stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

41 Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy zobowiązane są przeprowadzić postępowanie, w tym – postępowanie klasyfikacyjne, prawidłowo i z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy oraz oceny sądu zawartej w niniejszym uzasadnieniu do wyroku.