Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2009 r., III SA/Gd 144/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2009 r., III SA/Gd 144/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2008 r., nr [...].

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 19/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji z dnia 22 listopada 2006 r. nr [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 18 września 2006 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, odmawiającą stwierdzenia u K. R. choroby zawodowej – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego - z tej przyczyny, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

3 Wyrokiem z dnia 22 listopada 2007r. w sprawie III SA/Gd 346/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił kolejną decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego - z dnia 10 lipca 2007 r. - utrzymującą w mocy decyzję z dnia 18 września 2006 r. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, odmawiającą stwierdzenia u K. R. choroby zawodowej – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego, jak też decyzję organu pierwszej instancji.

4 W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy rozpoznany u skarżącej zespół cieśni w obrębie nadgarstka prawego jest chorobą zawodową. Organ ponownie rozpatrując sprawę miał dokonać ustaleń odnośnie czasu pracy, zakresu obowiązków wykonywanych przez skarżącą na stanowisku księgowej oraz charakteru tej pracy.

5 Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 31 października 2008r. nr 20/08, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny , powołując się na treść art. 5 pkt 4 a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 104 k.p.a., nie stwierdził u K. R. choroby zawodowej – przewlekłej choroby obwodowego układu nerwowego wywołanej sposobem wykonywania pracy - zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego, wymienionej w pozycji 20/1 wykazu chorób zawodowych określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia , rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach( Dz. U . Nr 132, poz. 1115).

6 W uzasadnieniu organ wskazał, że instytucje upoważnione do rozpoznawania chorób zawodowych I i II szczebla orzeczniczego nie rozpoznały u K. R. choroby zawodowej, bowiem nie stwierdzono związku przyczynowego między rozpoznanym schorzeniem a wykonywaną praca zawodową.

7 Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. po przeanalizowaniu całej dokumentacji dotyczącej choroby zawodowej skarżącej stwierdził ostatecznie, że przedstawiony sposób wykonywania czynności zawodowych – pisanie ręczne i sporadycznie na maszynie zwykłej oraz liczenie na starym typie maszyny do liczenia z taśmą sprawdzającą, nie mógł wywołać choroby – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego.

8 Po rozpoznaniu odwołania K. R. od powyższej decyzji Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 22 grudnia 2008 r. nr [...] , powołując się na treść art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

9 W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w sprawie zostały wydane orzeczenia lekarskie przez różne jednostki orzekające i żadna z nich nie rozpoznała u K. R. choroby zawodowej. WOMP w G. po ponownym przeanalizowaniu całej dokumentacji dotyczącej choroby zawodowej K. R. stwierdził, że sposób wykonywania przez nią czynności zawodowych nie mógł wywołać choroby – zespołu cieśni w obrębie nadgarstka prawego. Występowanie u skarżącej prawostronnego zespołu cieśni nadgarstka nie jest kwestionowane, a jedynie kwestionowana jest zawodowa etiologia tegoż schorzenia. Uznano, że warunki pracy nie powodowały ucisku na pnie nerwów pośrodkowych , co jest przyczyną zespołu cieśni nadgarstka. Czynności te mogły natomiast spowodować zapalenie ścięgien mięśni przedramienia, co zostało potwierdzone rozpoznaniem w 1998 r. u pani R. choroby zawodowej-przewlekłego zapalenia ścięgien przedramienia prawego.

10 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 grudnia 2008r. K. R. nie zgodziła się z decyzjami orzekającymi o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Twierdziła, iż na rozprawie administracyjnej w dniu 20 czerwca 2008r. został potwierdzony charakter jej pracy oraz obciążenie ręki prawej.

11 W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

12 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

13 W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

14 Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

15 W sprawie niniejszej istotny jest fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje w sprawie skarżącej stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach ( Dz. U. Nr 132, poz.1115). Rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.).

16 Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 ( Dz. U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia) , jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

17 W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny przyznał, że można wskazać argumenty przemawiające za zasadnością umieszczenia wykazu chorób zawodowych w rozporządzeniu. Takie rozwiązanie nie rodziłoby niebezpieczeństwa nadużyć ze strony władzy wykonawczej, gdyby w ustawie – zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji – były zawarte wytyczne wiążące Radę Ministrów przy tworzeniu katalogu chorób zawodowych.

18 Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne.

19 Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ww. przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

20 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008 r.

21 W uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją".

22 Wprawdzie można by z powyższego wywieść wniosek, że – z uwagi na odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych do Trybunału Konstytucyjnego przepisów, należy je stosować do dnia wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją, bądź do dnia wskazanego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego - lecz należy zwrócić uwagę na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05 ( Wokanda 2006/5/35, LEX nr 214402), w którym NSA stwierdził, że sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

23 W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją RP nie pozostaje w żadnym stopniu w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. NSA zwrócił uwagę, że zdaniem samego Trybunału Konstytucyjnego, w przypadku orzeczenia, że zakwestionowany przepis traci moc obowiązującą z dniem określonym przez Trybunał, do nadejścia wskazanego terminu uznany za niezgodny z Konstytucją przepis zachowuje moc obowiązującą , lecz NSA podkreślił, że takie stanowisko Trybunału zostało wyrażone w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych.

24 NSA zauważył również, że omawiane zagadnienie ma dodatkową komplikację w przypadku, gdy wyrok Trybunału stwierdza niezgodność z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia. Ostatecznie NSA stwierdza: "wydaje się, że w takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu".

25 Poglądy zawarte w przywołanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą w pełni podziela.

26 W sprawie podlegającej ocenie Sądu wydane zostały decyzje dotyczące braku podstaw do stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, bowiem stwierdzona u niej choroba figuruje co prawda w wykazie chorób zawodowych, lecz uznano, że brak związku między sposobem wykonywania pracy przez skarżącą a zaistniałym schorzeniem. Definicja choroby zawodowej znajduje się w § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, który to przepis stanowi, że przy stwierdzaniu chorób zawodowych uwzględnia się choroby ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić, że choroba została spowodowana ( ...) w związku ze sposobem wykonywania pracy.

27 W tej sytuacji rozstrzygnięcie niniejszej sprawy musi uwzględnić sytuację skarżącej, czyli osoby, wobec której orzeczono, iż nie cierpi na chorobę zawodową , a definicja choroby zawodowej została zawarta w akcie, który okazał się niekonstytucyjny, jak też całe postępowanie prowadzone było w oparciu o niekonstytucyjne przepisy.

28 Odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnych przepisów Trybunał wskazał, że zakwestionowane przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Trybunał wskazał też na ogólny cel, jakim jest zapobieżenie powstania luki w prawie oraz pozostawienie ustawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych.

29 Celem odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej przepisów omawianego rozporządzenia było, w świetle uzasadnienia wyroku Trybunału, umożliwienie wydawania decyzji realizujących uprawnienia pracownicze. Nie odpowiada temu celowi odmowa zaspokojenia roszczeń pracowniczych na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. W sytuacji gdy okazało się, że skarżąca cierpi na chorobę, która nie została uznana za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania przepisów tegoż rozporządzenia, a sprawa dotycząca stwierdzenia, że skarżąca cierpi, bądź że nie cierpi na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP.

30 Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach.

31 Zauważyć należy, że choć art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia, zaś w sprawie niniejszej wydane zostały uprzednio wyroki przez sądy administracyjne, to uznanie przepisów, które były podstawą rozstrzygania za sprzeczne z Konstytucją powoduje, iż obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku ciążący na sądzie zostaje wyłączony.

32 Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

33 Organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów prawa regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją RP.