Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2010 r., III SA/Gd 130/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2010 r., III SA/Gd 130/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Gorski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Rady Gminy C. D. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 21 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy C. D. – W. G. oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z dnia 21 sierpnia 2009 r. stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa mandatu wójta Gminy [...] – Pana W. G.

3 Jako podstawę prawną zarządzenia zastępczego wskazano art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 26 ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz.984 ze zm.).

4 W uzasadnieniu podano, że wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] warunkowo umorzył wobec W. G. postępowanie karne o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 kk. Wyrok uprawomocnił się w dniu 11 maja 2009 r. (wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia 11 maja 2009 roku sygn. akt [...]).

5 Z chwilą uprawomocnienia się wyroku skazującego za czyn z art. 231 § 1 kk., który

6 stanowi przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, W. G.

7 utracił prawo wybieralności, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca

8 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr

9 113, poz.984 ze zm.).Stanowi o tym art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.

10 – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. Nr

11 159 z 2003 r., poz. 1547 ze zm.), w myśl którego nie mają prawa wybieralności osoby,

12 wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne

13 w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

14 Utrata prawa wybieralności w myśl art. 26 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r.

15 stanowi przyczynę wygaśnięcia mandatu wójta. Wygaśnięcie mandatu wójta, m.inn. z

16 tej przyczyny, stwierdza rada gminy w drodze uchwały najpóźniej po upływie miesiąca

17 od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, o czym stanowi art. 26 ust. 2

18 tej ustawy.

19 Ponieważ w tym przypadku Rada Gminy [...] uchwały w przedmiocie

20 wygaśnięcia mandatu wójta nie podjęła ( mimo wezwania skierowanego przez

21 Wojewodę [...] do Rady Gminy pismem z dnia 6 lipca 2009 r. ) i w dniu 31

22 lipca 2009 r. poinformowała Wojewodę [...], że na sesji w tym dniu nie

23 stwierdzono wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...], zachodziła

24 potrzeba podjęcia zarządzenia zastępczego.

25 W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 98 a ustawy o

26 samorządzie gminnym, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw

27 administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze.

28 Wojewoda [...] powiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o

29 konieczności wydania zarządzenia zastępczego pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r.

30 W okolicznościach sprawy wydanie zarządzenia stało się zatem konieczne.

31 W skardze na opisane zarządzenie zastępcze, którą Rada Gminy [...],

32 działając na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 w zw. z art. 98a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca

33 1990 roku o samorządzie gminnym wniosła do Wojewódzkiego Sądu

34 Administracyjnego w Gdańsku zarzucono aktowi:

35 - naruszenie art. 26 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim

36 wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz.984 ze zm.),

37 - naruszenie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca1990 roku o samorządzie

38 gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 ze zm.),

39 - naruszenie art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i art. 60 Konstytucji RP.

40 Wniesiono o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości, zawieszenie

41 postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku do czasu

42 rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z

43 dnia 16 lipca 1998 roku - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików

44 województw (Dz. U. z 2003r.,Nr 159, poz.1547 ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 i art. 60

45 Konstytucji RP oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa

46 procesowego na rzecz strony skarżącej.

47 Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi podniesiono, m. inn., co następuje:

48 zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa oraz w oparciu

49 o przepisy niezgodne z Konstytucją RP.

50 W pierwszej kolejności wyjaśniono, że de facto Rada Gminy [...] podjęła

51 uchwałę, w której odmówiła wygaszenia mandatu wójta. Zatem Wojewoda nie powinien

52 wydawać (podejmować) rozstrzygnięcia zastępczego, a obowiązany był wydać

53 rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy jako

54 sprzecznej z prawem.

55 Po wtóre, znowelizowany przepis art.7 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. –

56 Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, budzi

57 kontrowersje i jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (wyrażającym zasadę

58 demokratycznego państwa prawnego) oraz art. 32 ust.1 i 2 i art. 60 Konstytucji,

59 wyrażającymi zasady równości i niedyskryminacji oraz równego dostępu do służby

60 publicznej.

61 Obecnie obowiązująca procedura utraty mandatu oraz biernego prawa wyborczego

62 przez wójta ni odpowiada standardom demokratycznego państwa prawnego i jest

63 wynikiem "niechlujstwa" legislacyjnego.

64 Instytucja warunkowego umorzenia karnego, według obowiązującego kodeksu karnego

65 jest stosowana do drobnej przestępczości, a wynikające z niej przypisanie

66 oskarżonemu popełnienia przestępstwa ma charakter niejako prowizoryczny.

67 Następnie w skardze przeprowadzono krytyczną analizę przepisów ustaw – Ordynacja

68 wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz o bezpośrednim

69 wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta i kodeksu karnego, różnicujących

70 prawa kandydatów na stanowiska samorządowe i osób piastujących te stanowiska w

71 sytuacjach, gdy w stosunku do takich osób zapadły wyroki o warunkowym umorzeniu

72 postępowania karnego, a wyroki skazujące z odstąpieniem od wymierzenia kar;

73 wniesiono również o zawieszenie postępowania przez sądem do czasu rozstrzygnięcia

74 przez Trybunał Konstytucyjny wniosku Rady Gminy w [...] i wniosku Rady

75 Gminy [...] o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP

76 kwestionowanych w skardze przepisów Ordynacji wyborczej.../...

77 Do skargi dołączona została uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z

78 Dnia 9 września 2009 roku w sprawie wniesienia skargi na zaskarżone w niniejszej

79 sprawie zarządzenie zastępcze Wojewody [...].

80 W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie ustosunkowując

81 się do zarzutów i wniosków skargi.

82 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje :

83 W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

84 Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

85 Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna.

86 Zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało wydane na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r.. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.).

87 Według pierwszego ze wskazanych przepisów, tj. art. 98a ust. 1 i 2, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zarządzenia zastępczego, jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) /.../ w zakresie dotyczącym odpowiednio /.../ wygaśnięcia mandatu wójta, /.../ nie podejmuje uchwały, /..../ wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, a w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze, zaś następny z przytoczonych przepisów stanowi, że wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek:

88 3) utraty prawa wybieralności /../.

89 Prawa wybieralności do rady gminy, stosownie do art. 7 ust. 2 pkt.2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (j. t. Dz. U. Nr 159 z 2003 r., poz.1547 ze zm.) nie mają zaś osoby:

90 1) karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego;

91 2) wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego.

92 Z akt sprawy wynika, ze wyrokiem z dnia 13 stycznia 2009 r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] warunkowo umorzył wobec W. G. postępowanie karne o popełnienie przestępstwa z art. 231 § 1 kk., a w związku z wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 11 maja 2009 r. w sprawie sygn. akt [...], wyrok sądu pierwszej instancji uprawomocnił się w dniu 11 maja 2009 r. (dowód – akta administracyjne).

93 Z dniem uprawomocnienia się wyroku W. G., wójt Gminy [...], stracił prawo wybieralności do rad gmin /.../, co stosownie do art.26 ust. 1 pkt. 3 cyt.

94 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. stanowi przyczynę wygaśnięcia mandatu wójta.

95 Wygaśnięcie mandatu i z tej przyczyny stwierdza rada gminy w drodze uchwały

96 ( art.26 ust. 2 wygaśnięcie mandatu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1-7 stwierdza rada gminy, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu z przyczyn, o których mowa w ust. 1 pkt 1-5, należy umożliwić wójtowi złożenie wyjaśnień).

97 W tym miejscu wyjaśnić należy, w związku z zarzutem skargi, że sformułowanie przepisu "wygaśnięcie mandatu/.../ stwierdza rada gminy w drodze uchwały/.../ nie pozostawia radzie gminy wyboru co do treści podejmowanej uchwały. Innymi słowy – rada gminy ma obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w sytuacji, gdy w stosunku do wójta zostanie prawomocnie warunkowo umorzone postępowanie karne za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego.

98 Zatem nie ma racji skarżący pisząc, iż wobec podjęcia przez Radę Gminy [...] uchwały de facto odmawiającej wygaszenia mandatu wójta Gminy [...] W. G., Wojewoda [...] nie miał uprawnień do podjęcia zarządzenia zastępczego.

99 Wynika to wprost z treści przepisów cytowanego na wstępie art.98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.

100 W tym miejscu należy dodać, w związku z częścią wstępną skargi, że sąd nie zajmuje się w sprawie niniejszej legalnością uchwały Rady Gminy [...] z dnia 31 lipca 2009 roku ani też nie rozważa, czy i jakie rozstrzygnięcie nadzorcze powinien wydać Wojewoda [...].

101 Ocenie Sądu podlega zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

102 Stosownie do cytowanych przepisów prawa, a w szczególności art.98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku uchylania się przez radę gminy od podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta w sytuacji przewidzianej prawem wojewoda ma obowiązek wezwać właściwą radę gminy do podjęcia w terminie 30 dni uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu wójta.

103 W sprawie niniejszej wezwanie przewidziane w cytowanym przepisie skierowane zostało przez Wojewodę [...] do Rady Gminy [...] w dniu 6 lipca 2009 roku za nr [...] (dowód- akta adm.).

104 Ponieważ Rada Gminy [...] mimo upływu ustawowego terminu nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta Gminy, Wojewoda [...] pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. [...] zawiadomił G. S., Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o konieczności wydania zarządzenia zastępczego i – w dniu 21 sierpnia 2009 r. podjął zaskarżone zarządzenie stwierdzające wygaśnięcie z mocy prawa mandatu wójta Gminy [...] – Pana W. G.

105 Zarządzenie doręczone zostało w dniu 24 sierpnia 2009 r. Radzie Gminy [...] i W. G. (dowód – akta adm.).

106 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza prawa.

107 Odnosząc się do zarzutów skargi i wniosków składanych przez stronę skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego wyjaśnić należy, co następuje:

108 Sąd nie podziela poglądu strony skarżącej, jakoby w toku postępowania karnego przeciwko W. G. nie wyjaśniono, czy przypisany czyn popełniony został z winy umyślnej, czy nieumyślnej.

109 Jak wynika z hipotezy normy z art. 231 § 1 kk., typu czynu zabronionego zawartego w § tego artykułu można dokonać działając tylko umyślnie i to zarówno z zamiarem bezpośrednim jak i ewentualnym.

110 Zatem przypisanie sprawcy zarzuconego czynu zawiera jednocześnie wyczerpujący opis przestępstwa.

111 Nadto Sąd nie podziela poglądu, jakoby przy warunkowym umorzeniu postępowania karnego o dany czyn następowało "prowizoryczne przypisanie sprawcy winy". Takie działanie organów ścigania byłoby całkowicie sprzeczne z prawem i zasadami karania sprawców przestępstw.

112 Wręcz odwrotnie, warunkowe umorzenie postępowania karnego jest możliwe jedynie wówczas, gdy okoliczności popełnienia czynu ( a więc – również znamiona strony podmiotowej) nie budzą wątpliwości (por art. 66. § 1 kk.: ". Sąd może warunkowo umorzyć postępowanie karne, jeżeli wina i społeczna szkodliwość czynu nie są znaczne, okoliczności jego popełnienia nie budzą wątpliwości, a postawa sprawcy nie karanego za przestępstwo umyślne, jego właściwości i warunki osobiste oraz dotychczasowy sposób życia uzasadniają przypuszczenie, że pomimo umorzenia postępowania będzie przestrzegał porządku prawnego, w szczególności nie popełni przestępstwa").

113 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zawiesił postępowanie zgodnie z wnioskiem strony skarżącej do czasu rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny wniosku skarżącej o zbadanie zgodności art.7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.– Ordynacja wyborcza do rad gmin../.../ z Konstytucją RP, co nastąpiło wyrokiem TK z dnia 23 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt K 19/09.

114 Pozostałe wnioski strony skarżącej – o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r. i o wezwanie do udziału w sprawie prokuratora z dnia 11 maja 2010 r. zostały przez sąd oddalone wobec ich bezzasadności.

115 Reasumując – skarga Rady Gminy [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia 21 sierpnia 2009 r., jako nieuzasadniona oddalona została na podstawie art. 151p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.