Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2017 r., III SA/Gd 1093/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2017 r., III SA/Gd 1093/16

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.),, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi F. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 5 października 2016 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy składkowe na ubezpieczenie społeczne rolników indywidualnych uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia 21 marca 2016 r., nr [...].

Uzasadnienie

2 Postanowieniem z dnia 21 marca 2016 r., wydanym na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) - dalej jako "k.p.a.", Wójt Gminy odmówił F. O. wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy składkowe na ubezpieczenia społeczne rolników indywidualnych.

3 Organ wyjaśnił, że skarżący w swym wniosku wskazał, że w okresie od 01.01.1983 r. do 31.10.1985 r. prowadził w obiekcie dzierżawionym uprawę pieczarek, dołączając do wniosku kopię decyzji Urzędu Gminy w W. z dnia 04.12.1985r. o przypisaniu składki na FUSR od dochodu i od osób, za okres od 01.09.1983r. do 30.10.1985r. w kwocie 21.110 zł, oraz kopie dowodów wpłaty określonych kwot tytułem podatku rolnego.

4 Organ wskazując na treść art. 217 i art. 218 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że Urząd Gminy w W. nie posiada już pełnej dokumentacji pozwalającej wydać zaświadczenie żądanej treści. Stwierdził, że jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu, organ odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści. W tym wypadku organ nie ma obowiązku prowadzenia w tej sprawie postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne gdyby wkraczały one w kompetencję innych organów. Urząd przy wydawaniu zaświadczenia ogranicza się do postępowania pozwalającego na stwierdzenie znanych faktów lub znanego stanu prawnego. Organ zaświadcza tylko to, co znajduje się w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych.

5 Organ wskazał, że okresy ubezpieczenia rolników indywidualnych zostały przekazane do KRUS w 1993 r. w formie kart ewidencyjnych i na zasadach określonych przez KRUS. A zatem organem właściwym do wydawania zaświadczeń dotyczących okresów ubezpieczenia społecznego rolników, prowadzenia postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów jest Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego.

6 W zażaleniu na powyższe postanowienie wnioskodawca podniósł, że w treści zaskarżonego postanowienia znajduje się informacja o przekazaniu przez organ kart ewidencyjnych do KRUS w 1993r., natomiast KRUS w W. na jego wniosek odpowiedział, iż nie otrzymał jego karty ewidencyjnej od Urzędu Gminy W. Wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie wystawienia przez Urząd Gminy W. karty ewidencyjnej ubezpieczonego potwierdzającego okresy składkowe na ubezpieczenie społeczne rolników - uprawa pieczarek, działy specjalne. Podał, że uprawa prowadzona była w obiekcie dzierżawionym na terenie Gminy W. w miejscowości N. w okresie od 1.01.1983 r. do 31.10.1985 r. Wskazał ponadto, że potwierdzenie okresu składkowego jest mu niezbędne w celu zaliczenia tego okresu przez ZUS do ustalenia wysokości emerytury.

7 Postanowieniem z dnia 5 października 2016 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i art.219 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

8 W uzasadnieniu postanowienia Kolegium, wskazując na art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 i 2 k.p.a., wyjaśniło, że organ wydając zaświadczenie na podstawie posiadanych danych dokumentów, może ewentualnie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, ale jedynie w ograniczonym zakresie. Przedmiotem tego postępowania nie może być analizowanie zmian w stanie prawnym i wyprowadzanie z tego odpowiednich wniosków ani żądanie dokumentów i ich ocena prawna. Zawarte w art. 218 § 1 k.p.a. sformułowanie "dane znajdujące się w posiadaniu organu" należy wykładać w sposób ścieśniający. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia właściwy organ administracji publicznej o niczym nie rozstrzyga. Rolą zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Jeżeli organ administracji nie prowadzi dokumentacji dotyczącej okresów składkowych na ubezpieczenie społeczne rolników, jak też nie posiada takich dokumentów z lat wcześniejszych, to odmowa wydania zaświadczenia w tym przedmiocie jest uzasadniona.

9 W skardze na powyższe postanowienie F. O. wyjaśnił, że Urząd Gminy winien wydać żądane zaświadczenie, na podstawie tych dokumentów, które w objętym wnioskiem okresie organ wytwarzał i sporządzał w formie przepisanej prawem. Skarżący dodał, że organ miał ustawowy obowiązek przekazania dokumentów, natomiast nie przedstawił żadnego dowodu na przekazanie tych dokumentów do KRUS w 1993 r. Jeżeli tego nie dokonał powinien przechowywać wszelkie dokumenty, które umożliwią mu wywiązanie się z obowiązku wydawania zaświadczeń za okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia.

10 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

12 W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego.

13 Z kolei postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.)

14 Mając na uwadze stan faktyczny przedmiotowej sprawy jak i obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego aktu stan normatywny Sąd doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

15 W związku z powyższym wskazać należy, iż kwestie związane z wydawaniem zaświadczeń, tak jak wskazało SKO w uzasadnieniu swojego orzeczenia, są uregulowane w art. 217 i n. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016r poz. 23). Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy, ma więc cechę wiążącej informacji o stanie prawnym lub faktycznym w danym czasie.

16 Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie . W myśl art. 217 § 2 w/w ustawy zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

17 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

18 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

19 W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

20 Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające ( art. 218 § 2 k.p.a.).

21 Stosownie do art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia , na które służy zażalenie.

22 W rozpatrywanej sprawie, skarżący domagał się, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy składkowe na ubezpieczenie rolników indywidualnych na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 roku według wykazu N., gmina W., uprawa pieczarek – dział specjalny rolnictwa. Podał, że uprawa była prowadzona w obiekcie dzierżawionym w okresie od 1.01.1983r do 31.10.1985r. na podstawie umowy dzierżawy zarejestrowanej w Urzędzie Gminy W.

23 Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o treści zgodnej z wnioskiem, podając, że "nie posiada już pełnej dokumentacji pozwalającej wydać zaświadczenie". Jednocześnie w końcowej części uzasadnienia podał, że "okresy ubezpieczenia rolników indywidualnych zostały przekazane do KRUS w 1993 roku w formie kart ewidencyjnych".

24 W istocie, wskazać w tym miejscu należy, że w myśl art. 42 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (tj. Dz. U. z 1998 roku, nr 7, poz. 25 z późn. zm.) Kasa prowadzi ewidencję okresów podlegania ubezpieczeniu i opłacania składek za każdego ubezpieczonego. Osoba zainteresowana ma prawo wglądu do ewidencji w zakresie dotyczącym jej spraw oraz zgłaszania uwag i zastrzeżeń.

25 Natomiast podkreślenia wymaga, z uwagi na sekwencję zdarzeń w sprawie, że wniosek w niniejszej sprawie skarżący złożył po otrzymaniu pisma z KRUS z dnia 23 lutego 2016 roku (dowód: pismo w aktach sprawy), z informacją, że KRUS Oddział Regionalny w G. Placówka Terenowa w W. nie posiada jego karty ewidencyjnej, którą prowadziły urzędy gmin i w tym celu powinien zwrócić się do właściwego urzędu gminy.

26 W reasumpcji odmowa wydania zaświadczenia przez organ pierwszej instancji, zaakceptowana przez organ odwoławczy, jest zdaniem Sądu w tym składzie, przedwczesna.

27 Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 2 września 1998 roku, sygn. akt II SA/Łd 1119/96).

28 Organ pierwszej instancji podając, że posiada niepełną dokumentację, nie identyfikuje jej w żaden sposób, nie uzasadnia też z jakich przyczyn dokumentacja ta nie pozwala na wydanie zaświadczenia żądanej treści, co uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny czy podjęte rozstrzygnięcie było zgodne z prawem tj. powołanymi wyżej przepisami. Jakkolwiek postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa wyżej, ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów oraz stanu prawnego, to nie może ono nosić cechy arbitralności. Z uzasadnienia organu wynikać powinno też, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, z jakich przyczyn nie dysponuje już dokumentami, do rejestrowania, których był zobowiązany, ewentualnie na jakiej podstawie i jakiemu podmiotowi zostały one przekazane. Jak bowiem wynika z akt sprawy, postępowanie wyjaśniające w przedmiocie "przebiegu okresu ubezpieczenia" było już prowadzone przez Kierownika Placówki Terenowej KRUS w W., który zgodnie ze swoją właściwością rozpatrywał wniosek skarżącego z 12 lutego 2016 r. Jednak postępowanie to zakończyło się dla skarżącego negatywnie, a w powiązaniu z informacją jaką uzyskał w KRUS i uzasadnieniem organu pierwszej instancji, że posiada on "jakąś" dokumentację skarżącego, zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy postępowanie w sprawie wniosku skarżącego zostało rzetelnie przeprowadzone, zgodnie z art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

29 W świetle powyższego uznać należało, iż zaskarżone postanowienie nie daje możliwości oceny czy zostało wydane zgodnie z art. art. 218 § 1 i 2 k.p.a.

30 Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.