Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r., II SA/Bd 882/20

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2020 r., II SA/Bd 882/20

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.

Uzasadnienie

2 II SA/Bd 882/20

UZASADNIENIE

3 Decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. H. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego, dwóch wolnostojących reklam, [...] miejsc postojowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o nr ewid.[...] w obrębie ewidencyjnym [...], gm. [...].

4 Po rozpoznaniu odwołania S. F. i J. F., Wojewoda decyzją z dnia [...] 2020 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w związku z doniesieniami odwołujących, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalono, że inwestor rozpoczął roboty budowlane, mimo trwającego postępowania odwoławczego. Jak zaznaczył przy tym Wojewoda, ze zdjęć przesłanych w dniu [...] 2020 r. przez odwołujących się wynika, że na dzień [...] 2020 r. (zatem na dzień wydania decyzji przez Starostę [...]) trwała zaawansowana budowa budynku. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody bez wątpienia doszło do rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co w konsekwencji powodowało brak możliwości wydania pozwolenia na budowę i konieczność umorzenia postępowania.

5 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję J. H. zarzucił:

6 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego, a także dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło organ do błędnego przyjęcia, że skarżący wykonywał prace budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę;

7 2. naruszenie art. 32 ust. 4a w zw. z art. 3 pkt 7 i zart. 28 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że skarżący realizował roboty budowlane objęte decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2020r. w czasie, gdy decyzja ta nie była ostateczna.

8 Uzasadniając podnoszone zarzuty skarżący wywiódł, że dysponując decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę, po dopełnieniu wszystkich innych wymogów prawnych, w tym zgłoszenia faktu rozpoczęcia robót budowlanych Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego mimo, że decyzja o pozwoleniu nie miała waloru ostateczności, mógł rozpocząć roboty budowlane. Skarżący wyjaśnił przy tym, że decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2019 r., nr [...] udzielono mu pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego, dwóch wolnostojących reklam, [...] miejsc postojowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz rozbiórkę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach o nr. ew. [...] obr. ew. [...]. Roboty wykonywane w okresie funkcjonowania tego pozwolenia na budowę zostały wstrzymane przez PINB w dniu [...] 2019 r. w związku z uchyleniem pozwolenia na budowę przez Wojewodę decyzją z dnia [...] 2019r., do czasu uzyskania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę.

9 Skarżący zwrócił uwagę, że Wojewoda nie jest organem właściwym do stwierdzania samowoli budowlanej, a w tym kierunku, w ocenie strony, zmierza argumentacja organu II instancji. Wywiódł też, że należy rozróżnić sytuację, w której inwestor wybudował obiekt budowlany nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę od sytuacji, w której inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę zwłaszcza, gdy działał w zaufaniu do organów administracji.

10 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

13 Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

14 Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

15 Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody, uchylająca decyzję Starosty [...] o pozwoleniu na budowę i umarzająca postępowanie.

16 Wskazać należy, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm., dalej "prawo budowlane"), w świetle którego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 prawa budowlanego.

17 Wykładnia powyższego przepisu nie budzi aktualnie w orzecznictwie wątpliwości. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 września 2018 r., sygn.. II OSK 151/18, to, że w aktualnym brzmieniu omawianego przepisu nie ma mowy o "ostatecznej" decyzji, nie oznacza, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powołany przepis w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 k.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, mianowicie np. wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.) oraz gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu oznaczał, że decyzję o pozwoleniu na budowę można było wykonywać jedynie wtedy, gdy była ona ostateczna, a więc nie można jej było nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, a także nie można jej było wykonywać zanim stała się ostateczna, gdy była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Takie rozumienie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego było przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie (Anna Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, Andrzej Gliniecki (red.), str. 239 – 240, Warszawa 2014). Uwzględnienie tego utrwalonego rozumienia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzi do przyjęcia, że zmiana polegająca na usunięciu z przepisu jedynie słowa "ostatecznej", miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 k.p.a., dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych. Obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 k.p.a., a więc, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Tak też przyjmuje się w doktrynie prawa, np. Anna Ostrowska w: Prawo budowlane. Komentarz, Andrzej Gliniecki (red.), Warszawa 2016, str. 241 – 244. Na taką intencję ustawodawcy, wprawdzie ograniczoną jedynie do możliwości zastosowania art. 130 § 4 k.p.a., wskazuje także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którą zmieniono art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez skreślenie słowa "ostatecznej" (druk nr 2710 Sejmu VII kadencji).

18 Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że legalne wykonywanie robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę możliwe jest wyłącznie w przypadku dysponowania decyzją o pozwoleniu na budowę, która jest ostateczna lub która jest natychmiast wykonalna.

19 Zastrzeżeń Sądu nie budzą ustalenia organu z których wynika, że inwestor prowadził roboty budowlane, pomimo że nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zarówno bowiem decyzja Starosty [...] z dnia [...] 2020 r., jak i przywołana przez skarżącego wcześniejsza decyzja Starosty z dnia [...] 2019 r. (uchylona następnie przez Wojewodę decyzją z dnia [...] 2019 r.), nie uzyskały waloru ostateczności.

20 Jednocześnie w sprawie nie zostały spełnione określone w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 i § 4 K.p.a. przesłanki upoważniające inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji. Żadnej ze wspomnianych decyzji Starosty nie nadano bowiem rygoru natychmiastowej wykonalności, nie podlegały one natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, ani też nie można uznać, że były zgodna z żądaniem wszystkich stron (o braku takiej zgodności świadczy chociażby wniesienie odwołania przez S. F. i J. F.) jak i nie zrzekły się prawa do wniesienia odwołania wszystkie strony tego postępowania administracyjnego.

21 Zasadnie w tych okolicznościach sprawy organ odwoławczy stwierdził, że zrealizowanie w części przedmiotowej inwestycji oznacza, że postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę tej inwestycji stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. To zaś obligowało organ drugiej instancji do uchylenia decyzji Starosty zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i umorzenia postępowania pierwszej instancji.

22 W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który mógłby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325; ze zm.) oddalił skargę jako nieuzasadnioną.