Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 października 2022 r., II SA/Bd 809/22

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 października 2022 r., II SA/Bd 809/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg D. C. i A. S. na zarządzenie Dyrektora [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie procedury postępowania przy przyznawaniu pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych [...] postanawia odrzucić skargi.

Uzasadnienie

2 Pismem z 5 lipca 2022 r. (uzupełnionym pismem z [...] września 2022 r.) D. C. i A. S. (dalej: skarżący) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie nadania statutu [...] Ośrodkowi Pomocy Społecznej [...] oraz zarządzenie Dyrektora [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie procedury postępowania przy przyznawaniu pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych [...].

3 Na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z 27 września 2022 r. sprawę ze skargi na ww. uchwałę Rady Miasta [...] wyłączono z akt tej sprawy i zarejestrowano pod nową sygnaturą, zatem przedmiot sprawy stanowi zarządzenie Dyrektora [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...]

4 W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej odrzucenie jako nieobjętej zakresem właściwości sądu administracyjnego.

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6 Skargi podlegają odrzuceniu.

7 Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu administracyjnego możliwe jest wówczas, gdy skarga spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie oraz gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Stwierdzenie braku którejkolwiek z ww. przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia rozpoznanie sprawy co do istoty. Z tego względu, przed przystąpieniem do rozpoznawania sprawy, sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez D. C. i A. S.. Zdaniem sądu, sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

8 Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej w odniesieniu do aktu lub czynności objętych zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2, § 2a i § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w ograniczonym zakresie obejmującym orzekanie jedynie w sprawach skarg na:

9 1) decyzje administracyjne;

10 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

11 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

12 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

13 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

14 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

15 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

16 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

17 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

18 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

19 W myśl art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zaś na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to, że katalog skarg na działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność może podlegać rozszerzeniu na podstawie przepisów szczególnych zastrzegających kontrolę sądu administracyjnego. Cechą charakterystyczną i wspólną wszystkich przejawów działania administracji publicznej kontrolowanych przez sądy administracyjne musi być jednak element władztwa administracyjnego w kreowaniu uprawnienia lub obowiązku adresata, często związany z możliwością stosowania środków przymusu państwowego (por. m.in. postanowienie WSA w Krakowie z 2 sierpnia 2016 r., III SA/Kr 876/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA).

20 W ocenie sądu, zaskarżone zarządzenie Dyrektora [...] Ośrodka Pomocy Społecznej [...] nie posiada wyżej opisanych elementów, bowiem w żaden sposób nie kreuje konkretnego uprawnienia lub obowiązku względem skarżących (nie jest więc władczym rozstrzygnięciem o ich uprawnieniach bądź obowiązkach), ani też nie stanowi aktu prawa miejscowego.

21 Z akt sprawy wynika, że zaskarżonym zarządzeniem z dnia 25 czerwca 2021 r. wprowadzono Procedurę postępowania przy przyznawaniu pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz zobowiązano pracowników rejonowych ośrodków pomocy społecznej do zapoznania się z ww. procedurą. Zdaniem Sądu wskazane zarządzenie podlega zaliczeniu do źródeł prawa o charakterze wewnętrznym, które mogą stanowić podstawę działań wyłącznie wobec podmiotów bezpośrednio podległych organom wydającym zarządzenia, a więc wyłącznie w strukturze wewnętrznej tych jednostek. Nie będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą więc stanowić podstawy działań wobec obywateli, które przybierałyby postać aktów administracyjnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

22 Skarżone zarządzenie z oczywistych względów nie stanowi również aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., mimo bowiem tego, że dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, nie jest aktem organów jednostki samorządu terytorialnego lub ich związków. Dyrektor [...] Ośrodka Pomocy Społecznej nie jest kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej, a nie organem jednostki samorządu terytorialnego – gminy [...]

23 Sąd zważył, że skarżonego zarządzenia nie sposób zakwalifikować do którychkolwiek aktów i czynności wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności do aktów i czynności z punktu 4 tego przepisu. Mowa jest w nim bowiem o prawach lub obowiązkach wynikających z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, w rozumieniu art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Tymczasem zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu wewnętrznego, doprecyzowującym zasady i obowiązki organu wykonującego zadania ustawowo nałożone. Wskazany akt prawny ma jedynie charakter porządkowy i jest przejawem zarządzania jednostką, do czego Dyrektor jest uprawniony zgodnie z § 7 ust. 1 załącznika do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. W świetle powyższego, zarządzenie nie wyłącza stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, a jedynie je dopełnia, co skutkuje brakiem możliwości złożenia środka zaskarżenia na treść rzeczonego dokumentu.

24 Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeśli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej.