Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2009 r., II SA/Bd 679/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2009 r., II SA/Bd 679/09

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza [...] odmówił przyznania W. K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że w 2007 r. dochód rodziny wnioskodawczyni wyniósł 38.445,96 zł, co w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie dało kwotę 1.067,94zł., która przekracza ustawowe kryterium dochodowe określone w art. 9 ust.2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. nr 192,poz. 1378, ze zm.). Ustosunkowując się do podniesionej we wniosku kwestii utraty dochodu w 2009r. na skutek sprzedaży gospodarstwa rolnego przez wnioskującą organ I instancji wskazał, że zbycie to nie jest utratą dochodu w rozumieniu przepisu art.2 pkt 17 ustawy.

3 W złożonym odwołaniu W. K. zarzuciła, że zaskarżona decyzja podjęta została w wyniku błędnej wykładni przepisów mających w sprawie zastosowanie, w szczególności poprzez uznanie, iż zbycie gospodarstwa rolnego nie może być zakwalifikowane jako przyczyna utraty dochodu. W ocenie odwołującej wydanie decyzji przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracji publicznej.

4 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Mając na względzie powyższy przepis oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 136, poz. 855), Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo ustalił dochód W. K. w 2007r.

5 Organ odwoławczy wskazał również na treść art.2 pkt 17 omawianej ustawy definiującego pojęcie utraty dochodu i wywiódł, że w rozumieniu tego przepisu zbycie gospodarstwa rolnego nie powoduje utraty dochodu, a tym samym okoliczność ta nie może wpływać na ustalenie wysokości dochodu rodziny W. K. uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy.

6 W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. K. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej wnioskowanego świadczenia względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że w latach 2006-2008 korzystała z różnych form pomocy społecznej i wówczas podstawą przyznania tych świadczeń było ustalenie, że dochód członków rodziny nie przekracza kryterium dochodowego.

7 W ocenie W. K. prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organy dopuściły się naruszenia art.7 kpa, art.77 § 1 kpa oraz dokonały niewłaściwej wykładni przepisów prawa. Skarżąca ponowiła zarzut naruszenia przepisów o właściwości organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji w pierwszej instancji przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej.

8 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Podniosło ponadto, że przepisy prawa, które miały zastosowanie w stanie faktycznym sprawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i organ administracji nie może odstąpić od ich zastosowania.

9 W piśmie procesowym z [...] r. skarżąca dodatkowo wywiodła, że ustalenie przez organy orzekające w sprawie dochodu jej rodziny za 2007r. było wadliwe, gdyż nie uwzględniono faktu oddania przez nią w dzierżawę gospodarstwa rolnego od 2006r. Konsekwencją zawartej umowy dzierżawy była utrata dochodów z tytułu prowadzenia działalności rolniczej.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

11 Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

12 Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( t.j.Dz. U. z 2009r.Nr 1, poz. 7 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobom uprawnionym, o których mowa w art. 9 ust. 1 tego aktu prawnego, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Wskazany zapis oznacza, iż w przypadku uzyskiwania przez podmiot wnioskujący o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego dochodu wyższego niż opisany w zacytowanym unormowaniu, organ wniosku takiego nie może uwzględnić bez względu na wielkość przekroczenia czy też inne, towarzyszące sprawie okoliczności.

13 Dlatego też sąd nie podziela zaprezentowanego przez skarżącą w skardze poglądu, że decyzja wydana w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma charakteru uznania administracyjnego. Ustawodawca bowiem wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju pomocy finansowej. Jednym z podstawowych kryteriów pozwalającym na pozytywne rozstrzygniecie w sprawie przedmiotowych świadczeń jest sytuacja materialna podmiotów wnioskujących o taką pomoc. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany.

14 Ustalając zasadność wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego organ był również związany definicją legalną dochodu, za który w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w zw. z art. 2 pkt 4 i5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uważa się m.in. dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. Wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 15 ust.9 wskazanej ustawy rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 lipca 2008r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 136, poz. 855) wskazuje sposób ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego stanowiąc, że dochód rodziny ustala się na podstawie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych znajdujących się w posiadaniu rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. W ocenie sądu organy orzekające dokonały prawidłowej wykładni wskazanych przepisów i na ich podstawie słusznie uznały, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na występujące przekroczenie kryterium dochodowego. Dochód rodziny z gospodarstwa rolnego ustalony został zgodnie z art. 9 ust.7 omawianej ustawy na podstawie przeciętnej liczby hektarów przeliczeniowych w gospodarstwie skarżącej ustalonej oparciu o decyzję Burmistrz [...] z dnia [...] r. w sprawie wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego na 2007r. oraz przy uwzględnieniu wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego określonego w Obwieszczeniu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 22 września 2008 r. w sprawie wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego w 2007 r.( M.P z 2008r.Nr 72 poz.656).

15 Za pozbawioną jakiejkolwiek podstawy prawnej należy uznać sugestię skarżącej, że fakt zbycia przez nią gospodarstwa rolnego w 2009r. winien być uwzględniony jako okoliczność powodująca utratę dochodu, a tym samym zastosowanie znaleźć winien przepis art. 9 ust.3 omawianej ustawy umożliwiający ustalenie prawa do wnioskowanego świadczenia na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o dochód utracony. Istotnie we wskazanym przepisie ustawodawca przewidział możliwość modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu prawa do zaliczki alimentacyjnej na wypadek, gdyby w sytuacji majątkowej rodziny ubiegającej się o to świadczenie nastąpiły zmiany w porównaniu z rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu, w przypadku utraty dochodu prawo do świadczenia z funduszu ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. W art. 2 pkt 17 powołanej ustawy w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji"utrata dochodu" oznacza utratę dochodu spowodowaną:

16 a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

17 b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

18 c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

19 d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, z wyjątkiem renty przyznanej rolnikowi w związku z przekazaniem lub dzierżawą gospodarstwa rolnego,

20 e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej.

21 Wyjaśnić przy tym należy, że zakres normatywny pojęcia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wynika z treści art. 2 pkt 15a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Powołana regulacja wskazuje, że zatrudnienie lub inna praca zarobkowa - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, kontraktu menedżerskiego albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

22 Nie ulega wątpliwości, że utrata dochodu spowodowana zbyciem gospodarstwa rolnego nie może zostać zakwalifikowane do zakresu pojęcia utraty dochodu określonego w art. 2 pkt 17 omawianej ustawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można zatem zarzucić organom obu instancji, że nieprawidłowo ustaliły treść normy prawnej zawartej w tym przepisie. Przeciwnie - treść spornego przepisu nie pozwala na inną jego wykładnię, niż dokonana przez organy administracji.

23 Wobec zawartego w piśmie procesowym z dnia [...] r. zarzutu, że przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącej uzyskanego w 2007r. organy wadliwie uwzględniły dochód z gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę na mocy umowy z 2006r. należy jeszcze raz wyjaśnić, że zasady ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego określa art.9 ust.7 omawianej ustawy. Unormowanie to określa tzw. ryczałtowy tryb ustalania dochodu osiąganego z gospodarstwa rolnego, który jest niezależny od rzeczywistego dochodu osiągniętego przez rolnika. Zgodnie z jego treścią przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, z późn. zm). Z kolei z ustępu 8 tego artykułu wynika, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem:

24 1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego;

25 2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną;

26 3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej.

27 Z cytowanych przepisów wynika domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy faktycznie pracuje się w tym gospodarstwie, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie (w dzierżawę lub w użytkowanie). Podkreślenia wymaga, że zakres wyłączeń od powyższej zasady ustawodawca określił wyczerpująco. Jedynie zatem w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 9 ust. 8 pkt 1 - 3 przeniesienie posiadania gospodarstwa z właściciela na posiadacza zależnego powoduje, że dochód z gospodarstwa rolnego ustala się z pominięciem gruntów oddanych w dzierżawę. (por. niepubl. wyrok NSA z dnia 15.12.2008 r. I OSK 50/08). Skoro ten przepis ustanawia wyjątek od reguły - należy interpretować go ściśle. Przeniesienie posiadania gospodarstwa z właściciela na posiadacza zależnego powoduje, że właściciel może nie uwzględniać obszarów rolnych oddanych w dzierżawę przy ustalaniu dochodu rodziny uzyskanego z gospodarstwa rolnego, jedynie w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w art. 9 ust. 8 ustawy. Nie dotyczy to jednak umowy zawartej z innym właścicielem, niż podmioty wymienione w tych przepisach.

28 Poza sporem pozostaje, ze umowa dzierżawy gruntów rolnych, na którą powołuje się skarżąca, nie została zawarte w trybie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Tym samym uznać należy, że umowa ta nie spełnia ustawowego warunku, który pozwala -przy ustalaniu dochodu rodziny uzyskanego z gospodarstwa rolnego- na niewliczanie do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego obszarów rolnych oddanych w dzierżawę.

29 Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez organy przepisów o właściwości rzeczowej. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oprócz przepisów określających zadania realizowane w zakresie przyznawania i wypłacania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz działania podejmowane wobec dłużników alimentacyjnych zawiera również normy kompetencyjne wskazując organy właściwe do załatwiania tych spraw. Art. 12 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego prowadzi organ właściwy wierzyciela. Organ właściwy wierzyciela może upoważnić, w formie pisemnej, swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy, a także inną osobę na wniosek kierownika ośrodka pomocy społecznej lub innej jednostki organizacyjnej gminy do prowadzenia postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1, a także do wydawania w tych sprawach decyzji (ust. 2).

30 Organem właściwym wierzyciela jest stosownie do art. 2 pkt 10 ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. A zatem upoważnieniem, jakie może zostać wydane na gruncie tej ustawy, jest upoważnienie udzielone przez ten właśnie organ, które swym zakresem może objąć kompetencje organu właściwego wierzyciela w zakresie powadzenia postępowania w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego i wydawania w tych sprawach decyzji administracyjnych. Taka regulacja prawna wskazuje, że Burmistrz [...] mógł, w myśl art. 12 ust. 2 powołanej ustawy, upoważnić Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do realizowania zadań przewidzianych w tym przepisie, a zatem również do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

31 W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).