Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r., II SA/Bd 636/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2022 r., II SA/Bd 636/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. K. z dnia [...] lutego 2021r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. R. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Burmistrz S. K., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. R., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, parterowego z użytkowym poddaszem, wzniesieniu budynku gospodarczego parterowego, z umieszczonym w ziemi szczelnym szambem, autonomicznym ujęciem wody podziemnej, na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...] (Nr [...]), gmina S. K.. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym w odległości 96 m (tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem wynoszącego 32 m) od każdej strony najbardziej wysuniętego punktu granicznego działki, nie występuje żadna zabudowa, w związku z czym nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, jak stwierdził organ, że w sprawie nie został spełniony obligatoryjny warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

3 Od ww. decyzji skarżący J. R. wniósł odwołanie, stwierdzając że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki do wydania decyzji pozytywnej. Skarżący zarzucił organowi wyznaczanie obszaru analizowanego w minimalnym zakresie, pomimo iż przepisy nie zabraniają poszerzenia obszaru analizy, a strona w złożonym wniosku wskazywała, że w odległości 240 m od działki objętej wnioskiem istnieje zabudowana działka nr [...], pozwalające na ustalenie parametrów dla planowanego przedsięwzięcia. Wskazał, że w konsekwencji nieuwzględnienia przez organ tych okoliczności, naruszono w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"), przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp oraz norm konstytucyjnych, z uwagi na brak kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbyt rygorystyczne wyznaczenie granicy obszaru analizowanego, błędną ocenę przez organ materiału dowodowego oraz ograniczenie stronie prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości i nierespektowanie istoty chronionego konstytucyjnie prawa własności. Skarżący podniósł też, że na przedmiotowej działce istniał kiedyś dom, w związku z czym należy przywrócić mieszkalną funkcję tego terenu.

4 W następstwie rozpatrzenia ww. odwołania J. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając – tak jak organ I instancji - że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. SKO wskazało, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w prawidłowy sposób, z uwzględnieniem jego minimalnych rozmiarów, wynoszących z uwagi na szerokość frontu terenu inwestycji (32 m) - 96 m wokół działki inwestycyjnej. Podniosło, że organ I instancji prawidłowo też uznał, że żadna działka znajdująca się w analizowanym obszarze nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Podkreślając, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym nie są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, SKO stwierdzało, że ustalenie warunków zabudów dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe. W ocenie SKO wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pomiędzy grunty rolne i lasy jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa, gdyż może powodować konflikty społeczne i w znacznym stopniu ograniczać funkcjonowanie istniejących już gospodarstw rolnych, dlatego też niezasadne było poszerzenie analizowanego obszaru. SKO stwierdziło, że organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru analizowanego w przewidziany prawem sposób, tj. przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m, co musiałby uczynić jedynie, gdyby granice określił, przyjmując do analizy obszar większy.

5 Na powyższą decyzję J. R. wniósł skargę do tut. Sądu, w której domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, podtrzymał stanowisko i argumenty zwarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący zarzucił SKO nieodniesienie się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszania norm konstytucyjnych w sprawie.

6 W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

7 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r. nie odpowiadają prawu.

9 Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI").

10 Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych [...], wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 upzp).

11 Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 upzp. Jednym z przedmiotowych wymogów, określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Jednym z nich pozostaje określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 upzp). Określenie linii, o których stanowi przepis art. 54 pkt 3 upzp, może odbyć się wyłącznie na załączniku graficznym, który w związku z tym stanowi z decyzją o warunkach zabudowy integralną całość. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez prawodawcę w rozporządzeniu MI. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MI).

12 Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia MI, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp.

13 W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera żadnych załączników wymaganych powołanymi przepisami. Załączniki zaś do decyzji są jej integralną częścią. Obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej wskazuje art. 107 § 1 kpa. Możliwość określenia w przepisach szczególnych innych składników decyzji ustawodawca dopuścił w art. 107 § 2 kpa. Poza więc elementami wyszczególnionymi w art. 107 § 1 kpa, decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać także elementy wymienione w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, tj. określać w ramach części opisowej - rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, natomiast w ramach części graficznej ustalać linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3). Obie te integralne część (część opisowa i część graficzna) decyzji o warunkach zabudowy, są składnikami tej decyzji kształtującymi prawa i obowiązki inwestora. Ponadto, jak wskazano, decyzja o warunkach zabudowy z mocy § 9 ust. 2 rozporządzenia MI powinna także zawierać wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną.

14 Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącym wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 23.10.2012 r., II OSK 1141/11, LEX nr 1234130).

15 Kontrolowana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera żadnego z obligatoryjnych załączników. Wymaganych załączników nie zawiera też, znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy.

16 Z tego więc powodu Sąd, dostrzegając z urzędu wskazane istotne naruszenia prawa, uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] marca 2021 r. i poprzedzającej ją decyzją Burmistrz S. K. z dnia [...] lutego 2021 r.

17 Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących w istocie kwestii naruszenia przez organy obu instancji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, na skutek wyznaczanie obszaru analizowanego w minimalnym zakresie. Na marginesie należy jednak zauważyć, że nie zasługuje na akceptację brak szczegółowego wyjaśniania przyczyn niewyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarze większym niż minimalny rozmiar wskazany przez prawodawcę, o co przecież wnioskował skarżący już we wniosku o wydanie warunków zabudowy. Ustalenie czy w danym wypadku spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, niewątpliwie związane jest bezpośrednio z prawidłowym wyznaczaniem obszaru analizowanego, na którym to organ dokonuje analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje bowiem wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Dlatego też prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy ma istotne znaczenie dla wydania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie niewłaściwych nieruchomości analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Treść przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI wskazuje, że prawodawca zobligował organ do zachowania wskazanych w tym przepisie norm minimalnych, jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając jednak przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego. Skoro więc prawodawca dał możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne, i skoro wnioskował o to skarżący już na etapie składania wniosku o wydania warunków zabudowy, to obowiązkiem organów było, mając na uwadze także normy proceduralne wyrażone w art. 7, art. 77 §1, art. 11 i art. 107 § 3 kpa, szczegółowe i precyzyjne wyjaśnienie, dlaczego w danym wypadku nie ma możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze. Stanowisko SKO, że organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru analizowanego w przewidziany prawem minimalny sposób, nie może więc zostać uznane za prawidłowe, gdyż ustawodawca nie określił granic obszaru analizowanego w ramach sztywnych norm odległościowych, lecz dał możliwość poszerzenia obszaru analizowanego ponad minimalne normy, a o to wnioskował w sprawie skarżący, składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Pod ocenę organu, szczegółowo omówioną w uzasadnieniu decyzji, powinna więc zostać poddana kwestia czy wyznaczanie obszaru analizowanego w rozmiarach uwzględniających wskazaną przez skarżącego działkę nr [...] jest możliwe z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego. Takiej szczegółowej analizy i oceny w sprawie jednak zabrakło.

18 W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

19 O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.

20 Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.