Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 sierpnia 2024 r., II SA/Bd 510/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 sierpnia 2024 r., II SA/Bd 510/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Katarzyna Korycka Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1.uchyla zaskarżoną decyzję, 2.zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] na rzecz [...] sp. z o.o. w [...] kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie

2 Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. [...], Wójt Gminy L., po rozpoznaniu wniosku K. K. (skarżącej spółki) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8,0 MW z możliwością realizacji w etapach, każdy o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i powierzchni zabudowy do 8,2000 ha na terenie działek nr [...] 220/1, 393/2, 394, 210, 228, 239 położonych w obrębie ewidencyjnym W. , gm. L..

3 W odwołaniu M. S. od decyzji Wójta zwrócono uwagę, że dla terenu inwestycji nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie ustalono ewentualnego oddziaływania inwestycji na działki sąsiednie.

4 Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia

5 [...] kwietnia 2024 r. znak [...] r. uchylono decyzję organu I instancji i odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji

6 Zdaniem Kolegium, skoro w obowiązującym na terenie inwestycji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano dla terenu obejmującego wymienione działki lokalizowania urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, a nadto brak jest odpowiedniego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, to nie jest możliwe zrealizowanie farmy fotowoltaicznej o mocy większej niż 500 kW we wskazanej we wniosku lokalizacji.

7 K. K. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając naruszenie:

8 - art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie,

9 - art. 61 ust. 1 pkt 1 poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

10 - art. 4 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie,

11 - art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej instalacji wymaga spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p,

12 - art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 13 ustawy Prawo energetyczne w zw. z Obwieszczeniem Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie polityki energetycznej państwa do 2040 r. oraz w zw. z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych poprzez ich niezastosowanie i nie wzięcie pod uwagę interesu publicznego i słusznego interesu obywateli,

13 - art. 8 § 2 i art. 7a § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnione odstąpienie od dotychczasowej praktyki organów administracyjnych i uznanie, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ma zastosowania,

14 - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 oraz 10 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie dowodów, z których wynika, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nieprawidłowe uzasadnienie decyzji i niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie.

15 Na tej podstawie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

16 W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów.

17 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z

20 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja, wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

21 Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła reformatoryjna decyzja organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej opisanej na wstępie.

22 Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że dopuszczalność realizacji planowanej inwestycji powinna być uzależniona od spełnienia przez nią wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 997, w skrócie "u.p.z.p."), ponieważ przy budowie farmy fotowoltaicznej o mocy do 8 MW nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 tej ustawy. Gdyby nawet dopuścić możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy stosując wykładnię literalną opartą na treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p, to również wydanie decyzji pozytywnej nie jest prawidłowe, gdyż należy uwzględnić art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.

23 Kolegium oparło swoje stanowisko na:

24 - wykładni systemowej, zgodnie z którą stosowanie przepisu art. 61 ust. 1 i 3 u.p.z.p. powinno być dokonywane z uwzględnieniem pozostałych przepisów u.p.z.p. regulujących kwestie lokalizacji mikroinstalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, to jest art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.;

25 - uzasadnieniu projektu ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr [...]), z którego wynika, że rozszerzenie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. o instalacje odnawialnego źródła energii powiązano z potrzebą wspierania rozwoju prosumenckiego wytwarzania energii elektrycznej, a więc przez podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji;

26 - przyjęciu, że planowana inwestycja ma polegać na zabudowie produkcyjnej, do której nie ma zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

27 Należy zaznaczyć, że w kwestii wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zaznaczyły się w orzecznictwie dwa stanowiska. Zwrócił na to również uwagę organ odwoławczy przywołując stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z 17 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 392/21 oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd zauważa jednak, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominująca stała się wykładania językowa art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA): z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2461/22, z 1 marca 2023r., sygn. akt II OSK 159/23, z 2 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 202/23, z 13 czerwca 2023r., sygn. akt II OSK 964/23, z 25 maja 2023r., sygn. akt

28 II OSK 805/23,publ. CBOIS). W licznych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zależności od mocy, jaką posiada określona instalacja odnawialnego źródła energii, a brzmienie tego przepisu w analizowanym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wskazał jednocześnie, że poprzestanie na wykładni językowej nie zawsze wystarcza do prawidłowej rekonstrukcji obowiązującej normy, a pozajęzykowe metody wykładni należy traktować jako "współdziałające" z metodą wykładni językowej (wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 731/15, z 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 267/11). Służą one nie tylko modyfikacji wyniku uzyskanego przy użyciu metody językowej, ale - w zależności od danego przypadku - mogą również posłużyć wzmocnieniu jego uzasadnienia.

29 W tych warunkach, w świetle dominującego orzecznictwa NSA systemowa wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p., odwołująca się do treści art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., nie jest właściwa. Jako błędne NSA uznaje powiązanie wskazanych w decyzjach organów orzekających w sprawie przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. jako powiązanych w kontekście wykładni systemowej – z uwagi na charakter decyzji o warunkach zabudowy oraz prawną konstrukcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego, określa politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrznie organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Jego ustalenia, do momentu w którym nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy do rozstrzygania przez organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej.

30 Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich treść jest wypadkową ogólnego porządku planistycznego kształtowanego przez ustawy oraz inne akty normatywne o powszechnej mocy obowiązującej. Zatem ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie mogą z uwagi na ich wewnętrzy charakter wiązać organu wydającego decyzję administracyjną. Ta bowiem jest wydawana na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Tym samym dopuszcza się sytuację, w której decyzja o warunkach zabudowy będzie zawierać ustalenia odmienne od ustaleń przyjętych w studium. Tak więc to, że gmina w studium planuje przeznaczyć dany teren pod określoną zabudowę, nie ma znaczenia dla dopuszczalności wydania warunków zabudowy.

31 Z tych też względów dokonywanie rekonstrukcji treści art. 61 ust. 3 u.p.z.p. poprzez odwołanie się do art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. nie można uznać za zastosowanie systemowej metody wykładni prawa. Systemową wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy oprzeć na przepisach określających zasady ustalania warunków zabudowy ujętych w rozdziale 5 u.p.z.p. oraz norm konstytucyjnych zawierających gwarancje wolności zabudowy. Analiza art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dokonana z perspektywy tych unormowań, potwierdza rezultat uzyskany przy użyciu językowej metody wykładni. Skoro bowiem ustawodawca w zbiorze przepisów obejmujących przesłanki ustalania warunków zabudowy nie dokonuje rozróżnień z punktu widzenia mocy instalacji odnawialnych źródeł energii, to organy stosujące te przepisy oraz sądy kontrolujące ich stosowanie również nie powinny tego czynić.

32 W aktualnym orzecznictwie podkreśla się, że wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p., w wyniku której dochodzi do wyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii o mocy powyżej 500 kW spod regulacji tego przepisu, należy uznać za dokonaną z naruszeniem zasady wolności zabudowy, wywodzonej z norm konstytucyjnych (art. 2, art. 21, art. 31, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), których systemowe powiązanie z przepisami u.p.z.p. prowadzi do jej urzeczywistnienia między innymi w procesie stosowania prawa - ustalania warunków zabudowy.

33 W uzasadnieniu wyroku z 2 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 202/23 NSA stwierdził, że przy jednoznacznym brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje dostatecznej racji odwoływanie się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (druk nr VIII.3656). Gdyby wolą ustawodawcy było ograniczenie wyłączenia wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. od instalacji mikroinstalacji, to nie byłoby prawnych przeszkód do wprowadzenia takiego ograniczenia w znowelizowanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Mimo tego, że co do zasady można przy dokonywaniu wykładni przepisów wspierać się posiłkowo uzasadnieniem do projektu ustawy, to jednak należy w tym względzie mieć świadomość, że uzasadnienie to nie jest wypowiedzią ustawodawcy, lecz projektodawcy. Zatem uzasadnieniu temu daleko jest do miana wykładni autentycznej".

34 Zasadne jest zatem stanowisko strony skarżącej także w kontekście dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (publ. Dz.U.UE.L.2018.328.82). Nowelizację art. 61 ust. 3 u.p.z.p. trzeba postrzegać systemowo jako realizację celów ww. dyrektywy. Jednym z tych celów, który został uprzednio również wyrażony w Dyrektywach 2009/28/EC oraz 2001/77/EC, jest zalecenie uproszczenia i skrócenia procedur administracyjnych dotyczących realizacji inwestycji w zakresie odnawialnych źródeł energii (vide: wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. II OSK 1482/21, dostępny jw.).

35 Mając na uwadze powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które skład orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jako swoje, skarga zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że jest ono podzielane w aktualnym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy (vide wyroki: z 26 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Bd 1591/21, z 9 listopada 2022 r. sygn. II SA/Bd 209/22, z 7 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 992/22, z 14 lutego 2023 r. sygn. II SA/Bd 927/22, z 6 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Bd 1288/22, dostępne jw.). Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, w zakresie w jakim oparta została o wykładnię art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wykluczającą tę inwestycję z hipotezy ww. przepisu, jest zatem wadliwa. Organy nie mogą powoływać się na brak spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 (lub pkt 2) u.p.z.p., skoro z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. expressis verbis wynika, że warunki te wobec instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, są pomijane.

36 Ponownie rozpoznając sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, organ uwzględni stanowisko oraz ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.

37 Doprecyzowania również wymaga niejednoznaczność określenia zamierzenia inwestycyjnego jako polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej "o łącznej mocy do 8,0 MW z możliwością realizacji w etapach – każdy o mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na oznaczonych działkach w ewidencji gruntów i budynków. Nie wynika z tak ogólnikowego określenia przedmiotu inwestycji to, czy planowane jest przedsięwzięcie polegające na budowie jednego zespołu do 8 farm fotowoltaicznych, który będzie składał się z 8 instalacji (każda o mocy do 1 MW) jedynie z możliwością jego realizacji w etapach. Czy inwestor zamierza budować 8 odrębnych farm fotowoltaicznych o mocy do 1MW każda, czy jednej farmy o łącznej mocy do 8 MW.

38 Ze wskazanych powodów, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

39 Zasądzony na rzecz strony skarżącej, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zwrot niezbędnych kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy w wysokości 500 zł.