Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r., I OSK 267/11

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r., I OSK 267/11

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska (spr.) del.NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 766/10 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

2 Wyrokiem z dnia 26 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 766/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P. G., uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

3 Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

4 Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2009 r. P. G. zwrócił się o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, wskazując że w tym samym dniu nabył na podstawie aktu notarialnego lokal w P. przy ul. [...] i do momentu zakupu nie posiadał żadnego innego lokalu mieszkalnego. Podkreślił, że w przeszłości nie korzystał z pomocy finansowej, zaś przyznane mu świadczenie zostanie przeznaczone na częściową spłatę kredytu zaciągniętego na zakup tegoż lokalu.

5 Dyrektor Aresztu Śledczego w Warszawie – Białołęce decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] odmówił przyznania pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

6 W uzasadnieniu, powołując się na art. 91 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) organ stwierdził, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania pomocy.

7 Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie, po rozpoznaniu odwołania P. G., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

8 W uzasadnieniu wskazano, że nabyty przez skarżącego lokal spełnia warunki dotyczące powierzchni oraz znajduje się w miejscowości pobliskiej. Na zakup tego lokalu skarżący zaciągnął kredyt hipoteczny w dniu 8 października 2008 r., jednakże funkcjonariusz, będąc na dzień złożenia wniosku właścicielem lokalu mieszkalnego nie spełniał przesłanek do udzielenia pomocy finansowej. Na potwierdzenie swojego stanowiska Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie powołał w obszernych fragmentach uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OPS 7/08.

9 W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, uznając je za niezgodne z prawem. W uzasadnieniu podniósł, że lokal, na który zaciągnął kredyt, nabył w dniu złożenia wniosku i w tej sytuacji należy mu się sporne świadczenie.

10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając decyzje organu I i II instancji stwierdził, że przepis art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej określa jedynie krąg osób uprawnionych do uzyskania pomocy finansowej i cel, na jaki powyższe świadczenie jest przeznaczone, natomiast nie podaje innych kryteriów warunkujących jego przyznanie. Przepis ten nie stanowi zatem samoistnej podstawy do przyznania pomocy finansowej i w konsekwencji odnieść się należy do brzmienia art. 85 ustawy, który statuuje prawo funkcjonariusza w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Chodzi więc tu o lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a zatem uwzględniający stan rodzinny funkcjonariusza, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej (art. 81 ust. 1 i ust. 2). Z kolei podstawową formą zaspokojenia potrzeby mieszkaniowej funkcjonariusza, jest przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy na podstawie decyzji administracyjnej i dopiero w sytuacji, kiedy przydziału takiego nie dokonano, może wchodzić w grę pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Jest ona zatem ekwiwalentną formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, wynikającą z niezrealizowania uprawnienia podstawowego czyli przydziału lokalu.

11 Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009r., sygn. akt I OPS 7/08 stwierdzono m. in., że w rozstrzygnięciu tym zwrócono uwagę na treść § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz odwołano się do brzmienia art. 91 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Służbie Więziennej. Powyższe przepisy wskazują, że ustawodawca do kręgu osób posiadających zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, zaliczył tych funkcjonariuszy, którzy sami lub ich małżonkowie, są właścicielami (współwłaścicielami) domu lub lokalu mieszkalnego położonego w takich miejscowościach. Zatem w stosunku do funkcjonariusza, który (lub jego małżonek) ma dom (odpowiedni lokal mieszkalny) w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, cel omawianej regulacji, co do zasady, został osiągnięty, co powoduje, że takiemu funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu, a co za tym idzie, nie przysługuje mu też pomoc finansowa przewidziana w art. 90 ust. 1 ustawy.

12 Jednakże w uzasadnieniu powyższej uchwały stwierdzono, że nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej domu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. Ponadto podkreślono, że uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego, ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1, ponieważ decydujące znaczenie ma sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie takiego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Istotne jest więc w takiej sytuacji wyjaśnienie, jak należy rozumieć pojęcie "zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych" funkcjonariusza. Musi mieć ono charakter faktyczny, a nie jedynie formalny, tzn. wynikający z samego faktu nabycia domu (lokalu) bez odniesienia się do możliwości zamieszkania w nim w dacie jego nabycia.

13 Niezależnie od powyższego Sąd I instancji podniósł, że organy obu instancji nie uczyniły zadość zasadom wynikającym z art. 7, 9, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Koncentrując się na tezie wspomnianej uchwały, całkowicie pozostawiły poza obszarem swoich rozważań kwestię, czy zakupiony przez skarżącego lokal nadawał się do zamieszkania. W znajdującej się w aktach sprawy umowie przedwstępnej wynika, że zakres robót wykończeniowych, o których mowa w § 3 obejmuje tynki gipsowe z wyłączeniem pomieszczeń sanitarnych, w pomieszczeniach sanitarnych otynkowany sufit oraz surowe ściany, posadzki betonowe (ust. 4 pkt A ppkt f, g i h). Z powyższego wynika, że stan lokalu był surowy, nie do zamieszkania. Ponadto brak w nim m. in. stolarki drzwiowej czy też "białego montażu", na co wskazywał skarżący na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Wobec tego bezspornym jest, że lokal ten nie nadawał się w tym stanie do zamieszkania i w konsekwencji skarżący winien otrzymać pomoc mieszkaniową.

14 Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Warszawie, domagając się jego zmiany poprzez oddalenie skargi na decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wniósł o zasądzenie od skarżącego zwrotu uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej.

15 Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej w uzasadnieniu wskazując, że obowiązujący w chwili wydania obu decyzji powyższy przepis stanowił, iż funkcjonariuszowi przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Skoro zatem ustawodawca ustanowił, że prawo do przyznania pomocy finansowej następuje wyłącznie w celu uzyskania lokalu mieszkalnego (domu), to niemożliwe jest udzielenie takiej pomocy funkcjonariuszom, którzy już nabyli taki lokal (dom).

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

17 Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zaskarżony wyrok Sądu uchylający decyzje organu odwoławczego i organu pierwszej instancji oparty został na zastosowaniu środka na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Sąd w oparciu o wykładnię art. 90 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207 poz. 1761 ze zm.) przeprowadzoną w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt OPS 7/09, wyprowadził okoliczności faktyczne zapisane w normie prawnej art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, które w sprawie nie zostały ustalone. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, przy czym nie określono rodzaju naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przeprowadzono wykładni art. 90 ust. 1, jak i nie wyprowadzono, że stan faktyczny w sprawie w pełni odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w tej normie. Odkodowanie treści normy prawnej wymaga zastosowania nie tylko wykładni językowej, ale również ważną i równoważną jest wykładnia celowościowa, wykładnia systemowa. Tym samym przytoczenie w skardze kasacyjnej brzemienia art. 90 ust. 1 nie daje podstaw do zakwestionowania ustaleń Sądu, że w sprawie nie zostały ustalone wyczerpująco okoliczności faktyczne sprawy.

18 W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.