Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Bd 415/21

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 maja 2021 r., II SA/Bd 415/21

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2021 roku sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie statutu sołectwa stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Uzasadnienie

2 Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. Prokurator Rejonowy we Włocławku zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w Lubrańcu z dnia 27 lutego 2003 r., nr V/60/2003, wraz z jej załącznikiem, podjętą w sprawie uchwalenia statutu sołectwa Redecz Wielki. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części jej § 1 ust. 4 i 6, § 2 ust. 1, § 3 ust. 2, § 7 ust. 1 i 3 oraz § 8 ust. 5 – w zakresie użytego sformułowania "w szczególności", § 7 ust. 1 ppkt c - w zakresie użytego sformułowania "i przewodniczenie radzie sołeckiej", oraz § 16 ust. 1 i 2, § 19 ust. 1 i § 20 załącznika zaskarżonej uchwały – statutu Sołectwa Redecz Wielki. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wynikające z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wersja aktualna na dzień podjęcia uchwały - Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 – dalej "u.s.g.") upoważnienie ustawowe nie uprawnia prawodawcy lokalnego do określania organizacji i zadań sołectwa w sposób otwarty – niemający charakteru katalogu zamkniętego. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że zaskarżona uchwała zawiera szereg powtórzeń i modyfikacji przepisów ustawowych (§ 2, § 19 i § 20 wobec treści art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.). W sposób nieuprawniony też, w ocenie skarżącego, reguluje kwestię podmiotu legitymowanego do wyboru sołtysa i rady sołeckiej, wskazując, że prawo to przysługuje zebraniu wiejskiemu, a nie ogółowi mieszkańców sołectwa. Zarzucił, że pozbawione podstawy ustawowej zobligowanie sołtysa, na mocy § 7 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, do uczestnictwa sesjach rady gminy, wbrew art. 37a u.s.g. Skarżący zarzucił też nieuprawnione uzależnienie w § 16 ust. 1 i 2 statutu ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej od kworum. Wskazane w skardze naruszenia mają w ocenie skarżącego charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały w określonym zakresie.

3 W odpowiedzi na skargę Burmistrz Lubrańca, reprezentujący Radę Miejską w Lubrańcu, wniósł o jej uwzględnienie.

4 Zarządzeniem z dnia 23 marca 2021 r. Sąd wezwał organ o dostarczenie całej dokumentacji związanej z uchwaleniem statutu sołectwa Redecz Wielki, ze szczególnym uwzględnieniem tego, czy statut został uchwalony po przeprowadzeniu konsultacji, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g.

5 W odpowiedzi na powyższe organ przesłał kserokopię zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem oraz wyciąg z protokołu z zebrania sołeckiego dotyczącym przeprowadzonych konsultacji.

6 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

7 Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej "p.p.s.a.") kontrola sądowoadministracyjna obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

8 Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (publ. jak wcześniej wskazano), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Granicą nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

9 Na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami skargi, a stosowanie powyższego przepisu nie zostało wyłączone w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1541/12, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

10 Poddana kontroli sądowej uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem trybu jej uchwalania, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności w całości, niezależnie od zaistnienia jednostkowych naruszeń prawa wynikających z treści tej uchwały, a wskazanych w skardze.

11 Zakwestionowana uchwała powzięta została na podstawie art. 35 u.s.g. Zgodnie z treścią jego ust. 1 organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Zgodnie przy tym z art. 5 ust. 2 u.s.g. jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Natomiast art. 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

12 Jak zatem wynika z powyższych przepisów, art. 35 ust. 1 u.s.g. przewiduje obligatoryjny charakter konsultacji społecznych. Treść tego przepisu nie pozostawia bowiem wątpliwości, że nie zostało to pozostawione uznaniu rady gminy na zasadzie właściwej konsultacjom społecznym fakultatywnym, o których mowa w 5a ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa lub osiedla) powinna zostać więc podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego osiedla, któremu statut ma być nadany (vide m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 288/18, i powołane tam orzecznictwo, w tym przede wszystkim wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r. o sygn. akt II OSK 652/13, dostępny j.w.). Konsultacje te przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy, ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. W świetle art. 5a ust. 2 u.s.g. wymagane jest bowiem najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. należy odczytywać w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały (vide wyrok NSA z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 852/20, dostępny jw.).

13 Podkreślenia nadto wymaga, że nie jest wystarczającym formalne jedynie przeprowadzenie konsultacji społecznych, noszących cechy pozorności. Konsultacje te muszą mieć bowiem wymiar rzeczywisty. Obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami musi być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych zmian i wyrażenie przez nich opinii w tym zakresie. Niewystarczające jest poprzestanie na zorganizowaniu spotkania, w czasie którego informuje się wybranych tylko uczestników tego spotkania o zamiarze wprowadzenia zmian do obowiązującego statutu jednostki pomocniczej, i to nawet bez szczegółowego omówienia tych zmian.

14 W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu brak spełnienia ustawowego wymogu przeprowadzenia – przed uchwaleniem statutu sołectwa Redecz Wielki - konsultacji społecznych z mieszkańcami tego sołectwa (mieszkańcami jednostki pomocniczej gminy). Okoliczność podjęcia uchwały w przedmiocie konsultacji społecznych nie wynika ani ze zgromadzonych akt sprawy, ani ze stanowiska organu. Wbrew też treści odpowiedzi na wezwanie Sądu, w przesłanym wyciągu z protokołu z "zebrania samorządowego mieszkańców sołectwa Redecz Wielki z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej", nie ma wzmianki o procedowaniu uchwały w zakresie konsultacji, jej uprzedniego powzięcia, czy też przeprowadzenia konsultacji w sposób faktyczny. Stanowi to o powzięciu zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności w całości.

15 Powyższa okoliczność zbędnym czyni odnoszenie się do jednostkowych zarzutów skargi dotyczących treści spornej uchwały.

16 Mając to na uwadze, Sąd – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

17 Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.