Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r., II SA/Bd 1075/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2013 r., II SA/Bd 1075/13

Tekst

TEZY

1 W sprawach w przedmiocie przyznania zapomóg żołnierzom zawodowym na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 ze zm.) właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja stosownie do § 7 w związku z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 9, poz. 46).

2 Odpowiednie zastosowanie przepisu § 3 rozporządzenia oznacza, że pełne zastosowanie znajduje jego ustęp 3 z tą modyfikacją, że podstawę do wypłaty zapomóg żołnierzom zawodowym stanowi decyzja lub rozkaz organu, który przyznał zapomogę.

Sentencja

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie Sędzia WSA. Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zapomogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Uzasadnienie

4 Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) w związku z § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 9, poz. 46 ze zm.) odmówił kpt. G. W. przyznania zapomogi.

5 Organ w uzasadnieniu podał, że kpt. G. W. w dniu [...] stycznia 2012 r. wniósł do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. o przyznanie zapomogi. Organ wskazał, że z wniosku wynikało, iż wnioskodawca znalazł się w trudnej sytuacji finansowej wymagającej przyznania zapomogi, gdyż nie zostało mu wypłacone na czas wynagrodzenie.

6 W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierzom zawodowym mogą być przyznawane zapomogi - w przypadku zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych, długotrwałej choroby lub śmierci członka rodziny oraz z innych przyczyn powodujących istotne pogorszenie warunków materialnych. Natomiast, szczegółowe warunki przyznawania żołnierzom zawodowym nagród i zapomóg, okoliczności uzasadniające przyznanie zapomogi i tryb postępowania w tych sprawach określa rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym. Stosownie do § 6 powołanego rozporządzenia, warunkiem przyznania żołnierzowi zawodowemu zapomogi jest konieczność poniesienia przez niego dodatkowych wydatków pieniężnych spowodowanych zdarzeniem określonym w art. 84 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Przy przyznawaniu zapomogi uwzględnia się wszystkie okoliczności mające wpływ na sytuację materialną żołnierza i jego rodziny.

7 Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu, nie zachodzą przesłanki określone w art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy, warunkujące możliwość przyznania żołnierzowi zapomogi. Dalej podał, że wykładnia wskazanego przepisu oraz przepisów rozporządzenia wskazuje, że przyczyny powodujące istotne pogorszenie warunków materialnych mają charakter zdarzenia losowego, a zatem takiego, na które człowiek nie ma wpływu, zaś warunkiem przyznania zapomogi jest konieczność poniesienia wydatków pieniężnych spowodowanych tym zdarzeniem.

8 Organ wyjaśnił, że nie otrzymanie wynagrodzenia na czas nie jest zdarzeniem losowym pokroju klęski żywiołowej, długotrwałej choroby lub śmierci członka rodziny oraz innych przyczyn powodujących istotne pogorszenie warunków materialnych. W przedmiotowej sprawie zaś wnioskodawca nie udokumentował ani nie wykazał żadnego z wydatków związanych z istotnym pogorszeniem warunków materialnych wynikających z nieotrzymania wynagrodzenia na czas.

9 Organ pouczył stronę o prawie wniesienia odwołania, wskazując na jego tryb i termin.

10 Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem G. W. złożył odwołanie wnosząc o przyznanie zapomogi. Decyzji zarzucił:

11 --naruszenie przepisów postępowania wskazując, że Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. w ogóle nie przeprowadził postępowania, a ograniczył się jedynie do doręczenia zaskarżonej decyzji;

12 --naruszenie przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i jej przepisów wykonawczych dotyczących przyznawania żołnierzom przez organ zapomóg, poprzez przyjęcie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wynikającej z zaniedbania ustalenia stanu faktycznego i niewłaściwego określenia przypadku, z powodu którego złożono wniosek o zapomogę.

13 W uzasadnieniu wskazał, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania administracyjnego i ograniczył się jedynie do wydania zaskarżonej decyzji po blisko roku od złożenia wniosku o przyznanie zapomogi. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezrozumiałe, gdyż odwołujący nie wnosił o przyznanie zapomogi z powodu niewypłacenia lub nieotrzymania wynagrodzenia na czas - wniosek odwołującego z dnia [...] stycznia 2012 r. nie zawiera takiej treści. W uzasadnieniu organ nie wskazał faktów, na których się oparł wydając decyzję i niewłaściwie przytoczył przepisy prawa. Skarżący podkreślił, że to organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dlatego niezrozumiałe jest twierdzenie organu, że wnioskodawca nie udokumentował ani nie wykazał żadnego z wydatków.

14 W ocenie skarżącego, organ nie rozpatrzył merytorycznie sprawy określonej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Tymczasem odwołujący ma prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy.

15 Dowódca nie przeprowadził analizy posiadanych dowodów, przez co naruszył art. 77 k.p.a. Natomiast brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, uniemożliwiło odwołującemu wzięcie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co także narusza art. 10 k.p.a.

16 Skarżący podkreślił, że wnioskuje o wydanie w formie pisemnej przez jego bezpośredniego przełożonego rozkazu na piśmie dotyczącego przeprowadzania kontroli służb poza godzinami 7.00 - 15.00, brak bowiem takiego rozkazu pozbawia skarżącego możliwości uzyskania zapomogi przez rodzinę skarżącego w przypadku wystąpienia okoliczności określonych art. 84 ust. 1a ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych.

17 Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

18 W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja organu I instancji zawiera wady powodujące konieczność jej wycofania z obrotu prawnego. Wyjaśnił, że wziąwszy pod uwagę uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 1012/12 należało uchylić zaskarżoną decyzję. Organ argumentował, że załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej musi wyraźnie wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego, a w przedmiotowej sytuacji brak jest takiej podstawy. Sprawa przyznania zapomogi powinna zostać załatwiona na drodze służbowej, a co za tym idzie, żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo złożenia odwołania do organu wyższego stopnia ani skargi do sądu administracyjnego. W sytuacji zaś, gdy organ prowadził postępowanie w przypadku braku podstawy prawnej do zakończenia go w formie decyzji, należy takie postępowanie umorzyć.

19 W ocenie organu odwoławczego, art. 84 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie przesądza, że przyznanie należności winno być określone decyzją. Również przepisy rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym nie przesądzają o przyznaniu żołnierzowi zawodowemu zapomogi w formie decyzji administracyjnej.

20 Reasumując, organ wojskowy przyznając lub też odmawiając przyznania zapomogi powinien tego dokonać w formie aktu wewnętrznego, a nie decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego.

21 Wskazał również, że na przedmiotową decyzję nie przysługuje stronie skarga.

22 W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. G. W. wniósł o uzupełnienie/sprostowanie decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 111 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

23 Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Nr [...] Szef Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych odmówił uzupełnienia decyzji o pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem sprawa nie powinna zostać rozstrzygnięta w trybie administracyjnym, tylko wyłącznie na drodze służbowej. W konsekwencji, na rozstrzygnięcie to skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przysługuje.

24 G. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i zobowiązanie Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych w B. do rozpatrzenia sprawy określonej wnioskiem o zapomogę z dnia [...] stycznia 2012 r. co do jej istoty. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania określonych kodeksem postępowania administracyjnego, naruszenie ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych i przepisów wykonawczych tej ustawy w zakresie przyznawania zapomóg żołnierzom zawodowym.

25 Skarżący wskazał, że nie jest zadowolony z wydanej decyzji, albowiem organ I instancji uzasadnił swoją decyzję w sposób niezrozumiały.

26 Podkreślił, że organ niezasadnie odmówił uzupełnienia decyzji.

27 Wskazał również, że istnieje przepis powszechnie obowiązujący, który pozwala na rozstrzygnięcie przez organ w formie decyzji administracyjnej, a który to przepis został przytoczony w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

28 W odpowiedzi na skargę organ powołał argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie organu, sprawa przyznania zapomogi powinna zostać załatwiona na drodze służbowej, w konsekwencji stronie nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

30 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

31 Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

32 Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, że narusza ona przepisy prawa.

33 Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nr [...] wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu w całości decyzji Dowódcy JW Nr [...] w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] i umorzeniu postępowania pierwszej instancji.

34 W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w motywach rozstrzygnięcia wskazał, że uzasadnione było wycofanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w I instancji, ponieważ organ wojskowy przyznając lub też odmawiając przyznania zapomogi powinien tego dokonać w formie aktu wewnętrznego, a nie decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie oraz skarga do sądu administracyjnego. Do powyższych wniosków organ odwoławczy doszedł na podstawie z art. 84 ustawy z dnia z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 9, poz.46).

35 Z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Podstawę materialnoprawną do przyznania zapomogi żołnierzowi stanowi art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych), zgodnie z którym żołnierzom zawodowym mogą być przyznawane zapomogi - w przypadku zdarzeń losowych, klęsk żywiołowych, długotrwałej choroby lub śmierci członka rodziny oraz z innych przyczyn powodujących istotne pogorszenie warunków materialnych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 84 ust. 3 ww. ustawy Minister Obrony Narodowej określił, w drodze ww. rozporządzenia, szczegółowe warunki przyznawania żołnierzom zawodowym nagród i zapomóg.

36 Stosownie do § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunkiem przyznania żołnierzowi zawodowemu zapomogi jest konieczność poniesienia wydatków pieniężnych spowodowanych zdarzeniem określonym w art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy przyznawaniu zapomogi uwzględnia się okoliczności mające wpływ na sytuację materialną żołnierza zawodowego i jego rodziny. W § 7 pkt 1 powołanego aktu wykonawczego zawarto odesłanie do jego § 3 stanowiąc, że do przyznawania zapomóg żołnierzom zawodowym stosuje się odpowiednio przepisy § 3 i 4, z tym że zapomoga może być przyznana również na uzasadniony wniosek zainteresowanego żołnierza zawodowego albo organu przedstawicielskiego, o którym mowa w art. 108 ust. 3 ustawy.

37 Z treści § 3 ust. 3 rozporządzenia wynika, że podstawę do wypłaty nagrody uznaniowej stanowi decyzja lub rozkaz organu, który przyznał nagrodę. Przepis ten ma odpowiednie zastosowanie do na mocy powołanego § 7 do przyznawania zapomóg żołnierzom zawodowym.

38 W sprawach w przedmiocie przyznania zapomóg żołnierzom zawodowym na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) właściwą formą rozstrzygnięcia jest decyzja stosownie do § 7 w związku z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 9, poz. 46).

39 Odpowiednie zastosowanie przepisu § 3 rozporządzenia oznacza, że pełne zastosowanie znajduje jego ustęp 3 z tą modyfikacją, że podstawę do wypłaty zapomóg żołnierzom zawodowym stanowi decyzja lub rozkaz organu, który przyznał zapomogę.

40 Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 84 ust. 1 pkt 2 o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 7 w związku z § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przyznawania nagród uznaniowych i zapomóg żołnierzom zawodowym.

41 Przepisy prawa wskazują decyzję jako formę rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zapomóg żołnierzom zawodowym.

42 Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych od decyzji wydanych przez właściwe organy w sprawach określonych w ustawie żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), i z zastrzeżeniem ust. 2, skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z ust. 2 powyższego przepisu wynika, że skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach:

43 1) wyznaczenia, przeniesienia i zwolnienia ze stanowiska służbowego oraz przeniesienia do rezerwy kadrowej lub do dyspozycji;

44 2) mianowania na stopień wojskowy;

45 3) przeniesienia do innego korpusu osobowego lub do innej grupy osobowej;

46 4) skierowania do wykonywania zadań służbowych poza jednostką wojskową.

47 Wobec powyższego od decyzji wydanej przedmiocie przyznania zapomogi żołnierz zawodowy może wnieść odwołanie do organu wyższego stopnia, na zasadach określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, a następnie skargę do właściwego sądu administracyjnego, na zasadach określonych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

48 W tym stanie rzeczy decyzja wydana przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i umarzająca postępowanie przed organem I instancji jest wadliwa.

49 Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy rozpatrzy odwołanie skarżącego i odniesie się do zarzutów podniesionych w środku zaskarżenia mając na uwadze, że właściwą formą rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania zapomogi jest decyzja administracyjna wydawana na wskazanej wyżej podstawie prawa, która ma charakter uznaniowy.

50 Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.