Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2014 r., I SA/Bk 82/14

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 kwietnia 2014 r., I SA/Bk 82/14

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia WSA Jacek Pruszyński (spr.), sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. T. na uchwałę Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób, bagażu oraz zabieranych ze sobą zwierząt do środka transportowego oraz wysokości opłaty manipulacyjnej oddala skargę

Uzasadnienie

2 Rada Miejska B. podjęła w dniu [...] kwietnia 2011 r. uchwałę

3 Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób, bagażu oraz zabieranych ze sobą zwierząt do środka transportowego

4 oraz wysokości opłaty manipulacyjnej.

5 W dniu [...] grudnia 2013 r. do Rady Miasta B. wpłynęło wezwanie

6 do usunięcia naruszenia prawa złożone przez Pana P. T.

7 (dalej Skarżący).

8 Pismem z [...] stycznia 2014 r. organ odpowiedział na ww. wezwanie uznając je za niezasadne.

9 W dniu 22 stycznia 2014 r. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Białymstoku na ww. uchwałę Rady Miejskiej B.

10 z dnia [...] kwietnia 2011 r. Powyższa uchwała została zaskarżona w części dotyczącej § 1 pkt 4, tj. obowiązku pasażera do uiszczenia opłaty dodatkowej

11 w przypadku niezarejestrowania przy wejściu do pojazdu karty elektronicznej

12 z zakodowanym biletem - w wysokości 200 zł. Skarga została złożona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U.

13 z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej: "u.s.g."). Skarżący zarzucił naruszenie:

14 1. art. 34a ust. 2 w związku z art. 34a ust. 1 ust. 1 ustawy dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm., dalej: "u.p.p.") polegające na przekroczeniu uprawnień wynikających w ww. przepisów

15 i nałożeniu na pasażera opłaty dodatkowej pobieranej w razie okoliczności nieprzewidzianej przez ustawę, tj. "obowiązku pasażera do uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku niezarejestrowania przy wejściu do pojazdu karty elektronicznej z zakodowanym biletem - w wysokości 200 zł", pomimo iż pasażer posiada kartę elektroniczną z zakodowanym ważnym biletem, jest w stanie

16 w momencie kontroli okazać kontrolerowi ważny bilet, a ponadto organ,

17 czy też przewoźnik nie ponosi żadnych strat związanych z niezarejestrowaniem przez pasażera karty przy wejściu do pojazdu, podczas gdy ustawodawca przewidział prawo do nałożenia opłaty dodatkowej jedynie w przypadku braku odpowiedniego dokumentu przewozu. Z ostrożności Skarżący podniósł, że organ

18 nie może w drodze aktu prawa miejscowego rozszerzyć pojęcia "brak odpowiedniego dokumentu przewozu" poprzez objęcie tym pojęciem także sytuacji, kiedy pasażer posiada ważny bilet, w momencie kontroli jest w stanie go okazać (w związku z czym nie powstają żadne dodatkowe koszty), a rozszerzenie tego pojęcia stanowi przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 34a ust. 1 ust. 1 u.p.p. Ponadto Skarżący zarzucił, że organ ustalił opłatę dodatkową nie biorąc pod uwagę (zgodnie z dyspozycją określoną w przepisie) strat poniesionych przez przewoźnika, gdyż faktycznie przewoźnik nie ponosi żadnych strat w związku z przejazdem

19 przez pasażera z zakupionym wcześniej biletem okresowym, a nie zarejestrowanym przy wejściu do pojazdu. Dodatkowo zauważył wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, że na podstawie upoważnienia ustawowego organ w drodze aktu prawa miejscowego może jedynie określić sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych i opłat manipulacyjnych, brak jest podstaw do uznania, iż dopuszczalne jest takie konstruowanie przepisów lokalnych, aby określały one nie sposób ustalania wysokości wskazanych wyżej opłat, ale ich wysokość;

20 2. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.

21 (Dz. U. Nr 78, poz. 483) polegające na przekroczeniu uprawnień przez organ

22 i podjęcie uchwały w zaskarżonej części bez podstawy prawnej bądź też wyraźnie

23 z przekroczeniem granicy upoważnienia zawartej w u.p.p. W ww. ustawie brak jest upoważnienia dla rady gminy do wydawania przepisów prawa miejscowego określających inne rodzaje opłat dodatkowych, niż faktyczne przewidziane w ustawie. Regulacja zawarta w § 1 pkt 4 uchwały nie ma zatem umocowania w powołanej ustawie, zatem zapadła bez podstawy prawnej. Ponadto powołane regulacje rozszerzają ustawowe znaczenie pojęcia "brak odpowiedniego dokumentu przewozu", przez co powodują powstanie obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej

24 w nieprzewidzianej przez ustawę sytuacji (tj. w przypadku niezarejestrowania

25 przy wejściu do pojazdu już ważnego biletu); w wyniku wprowadzenia tych regulacji doszło do nieuprawnionej modyfikacji unormowań zawartych w u.p.p.

26 Wskazując na powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

27 Nadto w uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że w wyniku wprowadzenia obowiązku rejestrowania karty przy każdym wejściu do pojazdu, organ ogranicza jego wolność poprzez m.in. gromadzenie na jego temat nieuprawnionych danych, które zakodowane są na karcie, jak numer PESEL, adres zamieszkania (na które to dane jedynie wyraził zgodę) oraz pozostałe informacje, jak ilość i rodzaj wykonanych połączeń (tj. dokładna data, czas, miejsce w którym przebywał dokonując rejestracji karty). Zbieranie tych danych jest sprzeczne z prawem, narusza podstawową zasadę konstytucyjną jak wolność człowieka wynikającą z art. 31 Konstytucji RP,

28 a ograniczenie tej wolności nie jest niczym uzasadnione.

29 Skarżący wskazał, że ww. uchwała narusza jego interes prawny w ten sposób, iż nakłada na niego, jak i innych pasażerów dodatkowy obowiązek niewynikający

30 z obowiązujących przepisów. Skarżący od wielu lat korzysta z b. komunikacji miejskiej i od około 8 lat wykupował na każdy miesiąc bilet imienny miesięczny, bądź trzymiesięczny. Już jako osoba korzystająca z komunikacji miejskiej, jest zobowiązany przez ww. uchwałę do niczym nieuzasadnionego rejestrowania przy każdorazowym wejściu do autobusu karty elektronicznej pomimo posiadania już ważnego biletu pod rygorem nałożenia opłaty dodatkowej

31 w wysokości 200 zł. Ponadto w dniu [...] grudnia 2013 r. w autobusie linii [...] został wystawiony Skarżącemu mandat za niezarejestrowanie przy wejściu do autobusu karty miejskiej (przy kontroli Skarżący posiadał i okazał ważny bilet miesięczny

32 na miesiąc grudzień). Mandat ten został wystawiony na podstawie zaskarżonej uchwały. Nie zgadzając się z powyższym, Skarżący nie przyjął mandatu uważając, że Rada Miejska nie miała prawa do przyjęcia uchwały o takiej treści.

33 W odpowiedzi na skargę Rada Miasta B. wniosła o jej oddalenie

34 w całości (jak sprecyzowano na rozprawie).

35 Uzasadniając przedstawione stanowisko organ w pierwszej kolejności podniósł, że Skarżący nie posiada legitymacji skargowej do wniesienia skargi

36 na podstawie art. 101 u.s.g. Odwołując się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego

37 z 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06) i 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02), organ wskazał, że skarga wnoszona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis. Trzeba, oprócz wskazania niezgodności z prawem uchwały, wskazać również naruszenie przez uchwałę, konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikających

38 z regulacji materialnoprawnej. Tymczasem w złożonej skardze w żadnym miejscu

39 nie został wskazany konkretny przepis normatywny, z którego Skarżący wywodziłoby przysługujące mu uprawnienie, bądź też swój interes prawny.

40 Odnosząc się do argumentów Skarżącego organ wskazał, że § 1 pkt 4 uchwały nie jest źródłem obowiązku polegającego na rejestracji przy wejściu

41 do pojazdu karty elektronicznej, ciążącego na jednej ze stron umowy przewozu. Charakter cytowanego przepisu polega na ustanowieniu opłaty dodatkowej, będącej swoistą karą umowną za nienależyte wykonanie zobowiązania jednej ze stron stosunku kontraktowego. Właściwym źródłem obowiązku polegającego na dokonaniu rejestracji karty elektronicznej przy wejściu do pojazdu jest § 9 ust. 1 w związku

42 z § 7 pkt 1 Przepisów porządkowych przewozu osób i bagażu w środkach publicznego transportu zbiorowego B. Komunikacji Miejskiej, stanowiących załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...] kwietnia 2011 r. Jest to więc odrębny akt prawny, oparty w dodatku na odmiennych podstawach prawnych (w tym przede wszystkim na art. 15 ust. 5 u.p.p.). Jeśli więc zdaniem Skarżącego, do naruszenia jego interesu prawnego miałoby dojść na skutek wprowadzenia obowiązku rejestracji karty elektronicznej przy wejściu do pojazdu, to przedmiotem jego skargi powinna być ta właśnie uchwała.

43 W ocenie organu podstawy do wystąpienia ze skargą opartą na art. 101 u.s.g. nie może stanowić także fakt nałożenia na Skarżącego opłaty dodatkowej

44 w wysokości 200 zł w związku z brakiem rejestracji karty elektronicznej przy wejściu do pojazdu. Podniesiono, że każdemu pasażerowi przysługuje szereg możliwości zakwestionowania słuszności otrzymanego wezwania do zapłaty. W pierwszej kolejności jest to postępowanie reklamacyjne inicjowane na podstawie § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 24 lutego 2006 r.

45 w sprawie ustalania stanu przesyłek oraz postępowania reklamacyjnego (Dz. U.

46 z 2006 r. Nr 38, poz. 266). Następny środek ochrony wynika z art. 75 ust. 1 u.p.p.,

47 na podstawie którego po bezskutecznym wyczerpaniu drogi reklamacji, dochodzenie roszczeń przysługuje uprawnionemu w drodze postępowania sądowego. Skarżący do tej pory nie skorzystał z przysługujących mu uprawnień.

48 Nadto, zdaniem organu, sam fakt otrzymania wezwania do zapłaty

49 za naruszenie taryfy przewozowej, mógłby świadczyć co najwyżej o istnieniu interesu faktycznego Skarżącego. Niemniej jednak nie istnieje norma prawna będąca podstawą do ochrony tak pojętego interesu.

50 Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że jedną z sytuacji uzasadniających nałożenie opłaty dodatkowej, określoną w art. 34a ust. 1 u.p.p.

51 jest "brak odpowiedniego dokumentu przewozu". Pojęcie "odpowiedni dokument przewozu" jest pojęciem niedookreślonym, mogącym swoim znaczeniem obejmować najróżniejsze formy i warunki związane, zarówno z uzyskaniem takiego dokumentu, jak i nadaniem mu ważności. W ramach publicznego transportu zbiorowego

52 w komunikacji miejskiej organizowanej przez Gminę B. w § 7 Przepisów porządkowych wskazano, co praktycznie oznacza "odpowiedni dokument przewozu", w odniesieniu do usług świadczonych przez b. komunikację miejską. Dokumentem przewozu potwierdzającym zawarcie umowy przewozu jest "ważny bilet - zgodny z cennikiem i strefą taryfową podróży - zakupiony, skasowany, zarejestrowany przy wejściu do pojazdu" lub dokument uprawniający do przejazdu bezpłatnego. Na gruncie tej regulacji oczywistym jest, że bilet zakodowany

53 na elektronicznej karcie miejskiej, musi też zostać zarejestrowany przez pasażera, zaraz po wejściu do autobusu. W przeciwnym wypadku nie zostaną spełnione wszystkie przesłanki konieczne do tego, aby uznać go za "odpowiedni dokument przewozu" w rozumieniu u.p.p. W przepisach u.p.p. nie występuje definicja pojęcia "ważny bilet" lub "ważny dokument przewozu". Do dokumentu przewozu ustawodawca stosuje określenie "odpowiedni". Jedynie w art. 33a ust. 5 u.p.p.

54 jest mowa o ważnym dokumencie przewozu i na tej podstawie przyjmuje się,

55 iż dotyczy to okresu ważności mieszczącego się w dacie, ale również i czasie trwania przejazdu, ponadto zgodności wysokości wniesionej opłaty z cennikiem oraz zgodności miejsca przejazdu i strefy taryfowej, na którą obowiązywał posiadany przez pasażera dokument przewozu. Zdaniem organu kluczowe znaczenie ma

56 art. 16 ust. 1 u.p.p., zgodnie z którym umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży lub spełnienie innych określonych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym. Spełnienie warunku rejestracji karty przy wejściu do pojazdu oznacza zawarcie umowy przewozu na podstawie odpowiedniego dokumentu przewozu. Rejestracja karty w czytniku przy wejściu do pojazdu powoduje automatyczną weryfikację wszystkich parametrów zakodowanego biletu

57 i oznacza go jako ważny na danej linii komunikacyjnej, w danym miejscu geograficznym (przystanku i strefie taryfowej) oraz w czasie wejścia do pojazdu

58 i na czas podróży.

59 Z tych względów organ jest w pełni uprawniony do sprecyzowania pojęcia "odpowiedni dokument przewozu". Konsekwentnie karta elektroniczna

60 z zakodowanym ważnym biletem okresowym, która nie została zarejestrowana

61 przy wejściu do pojazdu, nie stanowi "odpowiedniego dokumentu przewozu"

62 w rozumieniu u.p.p. Wykazanie się takim dokumentem w momencie kontroli, spowoduje spełnienie hipotezy i normy wynikającej z art. 34a ust. 1 pkt 1 lit a u.p.p., co będzie uzasadniało nałożenie na pasażera opłaty dodatkowej.

63 Powyższe dowodzi także, że niesłuszny jest zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP. Skarżony przepis uchwały, posiada bowiem swoje umocowanie

64 w treści u.p.p.

65 Organ odnosząc się do uwag dotyczących nieprawidłowego określenia wysokości opłat dodatkowych wskazał, że wyrok NSA z 8 lipca 2009 r. (II GSK 952/08) dotyczy odmiennego stanu faktycznego. Gminny transport zbiorowy, którego organizatorem jest Miasto B. cechuje się wysoką specyfiką. Znamionuje go głęboka jednolitość posunięta do takiego stopnia, iż w zasadzie niewielu pasażerów zdaje sobie sprawę, że korzysta z przewozów realizowanych przez trzy spółki komunalne. W B. istnieje tylko jeden podmiot, na którym skupiają się wszelkie aspekty gminnego regularnego przewozu osób prowadzonego,

66 jako komunikacja miejska w rozumieniu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Wyłącznie Gmina B. obarczona jest całością kosztów związanych z realizacją usług przewozowych. Jest też jedynym podmiotem uprawnionym do pozyskiwania przychodów z tytułu sprzedaży biletów. W związku z tym, przepisy skarżonej uchwały odnoszą się wyłącznie do przewozów, których organizatorem jest Miasto B.

67 Sens regulacji zawartej w art. 34a u.p.p. sprowadza się do konieczności określenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych, gdyż ma na względzie, iż przewozy te często realizowane są przez różnych przewoźników, stosujących odmienne zasady i ponoszących zróżnicowane koszty w związku ze świadczonymi usługami. Występuje to przede wszystkim w odniesieniu do powiatowego

68 oraz wojewódzkiego regularnego przewozu osób. Z tej przyczyny, uzasadnione

69 jest stanowisko NSA, mające zastosowanie w jednej z takich sytuacji. Zabieg taki

70 jest więc zupełnie niepotrzebny wówczas, gdy regulacja dotyczyć ma tylko organizatora transportu. Skarżona uchwała realizuje dyspozycje ustawy i w pełni odpowiada celowi regulacji określonej w art. 34a u.p.p. Podkreślono, iż nakaz określenia sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych, nie zawiera żadnych dodatkowych wytycznych w tym względzie. Z tego powodu kwestia wyboru odpowiedniej metody, leży po stronie podmiotu kreującego przepisy wykonawcze. Może być więc to przemnożenie ceny wskazanego biletu, jak też czytelniejsze

71 dla pasażera, wskazanie konkretnych stawek poszczególnych opłat.

72 Organ podkreślił, iż skarżona uchwała podlegała kontroli pod względem legalności przez właściwy organ nadzoru, który nie stwierdził w tym względzie żadnych naruszeń.

73 W kwestii zróżnicowania wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej organ wskazał, iż opłata dodatkowa za niezarejestrowanie przy wejściu do pojazdu karty elektronicznej z zakodowanym biletem, w świetle § 2 pkt 4 uchwały, podlega obniżeniu do 10 złotych przy natychmiastowym wniesieniu opłaty podczas kontroli,

74 a w przypadku wystawienia wezwania do zapłaty - umorzeniu - po wniesieniu opłaty manipulacyjnej w terminie do 7 dni od daty przewozu, z zastrzeżeniem, że opłata dodatkowa wniesiona po terminie 7 dni a do 30 dni od daty przewozu podlega wyłącznie obniżeniu do kwoty 30 złotych. Zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez organizatora i powodu nałożenia opłaty dodatkowej w przypadku braku biletu, czyli jazdy "na gapę"

75 i niezarejestrowania przejawia się w obniżeniu opłaty dodatkowej

76 przy natychmiastowym wniesieniu opłaty podczas kontroli odpowiednio do 120

77 i 10 zł. Opłata dodatkowa w wysokości 200 zł ma za zadanie pełnić rolę prewencyjną i dyscyplinującą podróżnych.

78 Odnosząc się do zarzutu ograniczania konstytucyjnego prawa do wolności, organ wskazał, że procedury przetwarzania danych osobowych w związku z obsługą spersonalizowanej karty miejskiej oraz danych transakcyjnych powstających

79 w związku z rejestracją karty podczas przejazdów zostały poddane kontroli przeprowadzonej przez Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych (GIODO). GIODO dokonało kontroli zgodności przetwarzania danych z przepisami

80 o ochronie danych osobowych, tj. ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie dokumentacji przetwarzania danych osobowych oraz warunków technicznych

81 i organizacyjnych, jakim powinny odpowiadać urządzenia i systemy informatyczne służące do przetwarzania danych osobowych (Dz. U. Nr 100, poz. 1024). GIODO pismem z 20 grudnia 2012 r. powiadomił, iż w zakresie objętym kontrolą Prezydent Miasta B., jako administrator danych, nie narusza przepisów o ochronie danych osobowych.

82 W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2014 r. Skarżący podniósł, że jego interes prawny w zaskarżeniu uchwały przejawia się poprzez naruszenie następujących interesów, uprawnień, a także nałożeniu obowiązków: naruszenie jego prawa

83 do wolności (art. 31 Konstytucji) poprzez niedozwoloną inwigilację obywateli; nałożenie dodatkowego obowiązku niewynikającego z Konstytucji, czy też ustawy rejestrowania karty przy wejściu do pojazdu, przy czym obowiązek ten nie jest niczym uzasadniony; nałożenie obowiązku zapłaty kary 200 zł za przejazd

84 bez niezarejestrowanego biletu, gdzie obowiązek ten jest sprzeczny z prawem. Prawem Skarżącego, które zostało naruszone jest też prawo do własności,

85 czyli art. 64 Konstytucji RP. W przypadku zapłaty 200 zł nastąpi bowiem uszczuplenie jego majątku. Skarżący wskazał, że skarga w trybie art. 101 u.s.g.

86 jest jedynym skutecznym przysługującym mu środkiem zaskarżenia. Zgłoszenie reklamacji, czy też postępowanie cywilne miałoby rację bytu, gdyby przeczył okolicznościom faktycznym towarzyszącym przy wejściu do pojazdu, czy wystawieniu wezwania do zapłaty. Skarżący natomiast nie zaprzecza, że nie zarejestrował karty miejskiej, kwestionuje natomiast prawo organu do uchwalenia zaskarżonej uchwały

87 o takiej treści.

88 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

89 Skarga nie jest zasadna.

90 Podstawę wywiedzenia skargi w niniejszej sprawie stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

91 z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu

92 do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

93 Mając na uwadze powyższe zapisy, w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy:

94 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego

95 lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tym zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała

96 jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego – wynikającego z art. 101 ust. 1 u.s.g. – wezwania organu

97 do usunięcia naruszenia prawa oraz zachował termin do wniesienia skargi.

98 W następnej kolejności koniecznym się stało zbadanie legitymacji Skarżącego do zaskarżenia § 1 pkt 4 uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy

99 do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego

100 lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda

101 2005 r. Nr 7-8, str. 69). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło

102 do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny, o jakim mowa w powoływanym art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien być bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r., II OSK 2550/10, Lex nr 1342935). Interes prawny musi być także własny, co oznacza,

103 że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu.

104 Dla wykazania, iż miało miejsce naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia,

105 o którym mowa w art. 101 ust.1 u.s.g., skarżący musi wskazać na związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną (por. wyrok NSA

106 z 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376). Wnoszący skargę w trybie

107 art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie w chwili złożenia skargi.

108 Przechodząc do okoliczności konkretnej sprawy należy wskazać,

109 że legitymacji Skarżącego do złożenia skargi nie uzasadnia twierdzenie o nałożeniu przez uchwałę na Skarżącego, jak i innych pasażerów obowiązku rejestrowania

110 przy każdorazowym wejściu do autobusu karty elektronicznej. Należy bowiem zauważyć, że kwestionowany § 1 pkt 4 uchwały nie jest źródłem obowiązku polegającego na rejestracji przy wejściu do pojazdu karty elektronicznej, ciążącego na jednej ze stron umowy przewozu. Przepis ten ustanawia jedynie opłatę dodatkową za brak takiego zarejestrowania. Natomiast właściwym źródłem tego obowiązku jest § 9 ust. 1 w związku z § 7 pkt 1 Przepisów porządkowych przewozu osób i bagażu w środkach publicznego transportu zbiorowego B. Komunikacji Miejskiej, stanowiących załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej B. z dnia [...]kwietnia 2011 r. Jest to zatem odrębny akt prawny. W celu zakwestionowania samego obowiązku rejestracji karty elektronicznej przy wejściu

111 do pojazdu należy poddać skardze wskazaną powyżej uchwałę Nr [...].

112 Z tych samych względów nie może uzasadniać prawa Skarżącego do złożenia skargi zarzut naruszenia jego prawa do wolności (art. 31 Konstytucji RP) poprzez niedozwoloną inwigilację obywateli, w związku z nałożeniem obowiązku rejestrowania karty elektronicznej przy wejściu do pojazdu.

113 Jak wskazano powyżej, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być także własny, co oznacza, że nie można opierać go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu. W art. 101 ust. 2a u.s.g. przewidziano, że skargę

114 na uchwałę lub zarządzenie można wnieść do sądu administracyjnego reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Skarżący, dowodząc legitymacji do wniesienia skargi, takiej zgody jednak nie przedstawił, nie może zatem powoływać się naruszenie interesu prawnego lub uprawnień innych osób.

115 Słusznie natomiast Skarżący wiąże naruszenie swojego interesu prawnego

116 z faktem nałożenia na niego w dniu [...] grudnia 2013 r. w autobusie linii [...] opłaty dodatkowej za niezarejestrowanie przy wejściu do pojazdu karty elektronicznej. Wezwanie do zapłaty zostało wystawione na podstawie kwestionowanego § 1 pkt 4 uchwały. Z tego tytułu zachodzi związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną sytuacją prawną Skarżącego. W oparciu o § 1 pkt 4 uchwały

117 na Skarżącego, jako podróżnego, nałożono konkretny obowiązek dotyczący jego sfery majątkowej, poprzez obciążenie opłatą dodatkową w wysokości 200 zł. Zgodnie z § 49 Przepisów porządkowych przewozu osób i bagażu w środkach publicznego transportu zbiorowego b. komunikacji miejskiej (stanowiących załącznik

118 do uchwały nr [...]) w razie stwierdzenia, w czasie jazdy lub przy wysiadaniu

119 z pojazdu braku odpowiedniego dokumentu przewozu, kontroler pobiera właściwą należność za przejazd i opłatę dodatkową albo wystawia wezwanie do zapłaty. Według § 50 pkt 6 ww. Przepisów podstawę nałożenia tych należności stanowi

120 w szczególności legitymowanie się nieskasownym biletem papierowym

121 lub niezarejestrowanym przy wejściu do pojazdu biletem zakodowanym na Karcie Miejskiej lub innej karcie zbliżeniowej dopuszczonej do użytkowania

122 w tym charakterze. Naruszenie interesu prawnego Skarżącego istniało w dacie wnoszenia skargi, miało charakter bezpośredni i realny.

123 Poprzez nałożenie opłaty dodatkowej doszło zatem do naruszenia interesu prawnego Skarżącego, co tworzy jego legitymację skargową i otwiera drogę

124 do kontroli sądowej aktu.

125 Wbrew twierdzeniom organu, Skarżący nie ma innej możliwości zakwestionowania otrzymanego wezwania do zapłaty w sytuacji, gdy nie zaprzecza okolicznościom faktycznym stanowiącym przyczynę jego wystawienia, a kwestionuje jedynie podstawę prawną określającą w tej sytuacji wysokość opłaty dodatkowej. Wskazywane postępowanie reklamacyjne inicjowane na podstawie § 4 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 24 lutego 2006 r.

126 w sprawie ustalania stanu przesyłek oraz postępowania reklamacyjnego pozwala

127 na złożenie reklamacji przewoźnikowi, w przypadku gdy uprawniony lub podróżny

128 nie zgadza się z treścią wezwania do zapłaty i może udowodnić, że posiadał ważny dokument przewozu lub dokument poświadczający jego uprawnienie do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego. Środek ochrony wynikający z art. 75 ust. 1 u.p.p. stanowi, że dochodzenie roszczeń w postępowaniu sądowym przysługuje uprawnionemu

129 po bezskutecznym wyczerpaniu drogi reklamacji. Skarżący nie posiadając w czasie kontroli zarejestrowanej przy wejściu do pojazdu karty elektronicznej – czego

130 nie kwestionuje - nie może zatem skutecznie dochodzić swoich racji w drodze wskazanych postępowań.

131 Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonego § 1 pkt 4 uchwały, należy wskazać, że według tego przepisu podróżny jest zobowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku niezarejestrowania przy wejściu do pojazdu karty elektronicznej z zakodowanym biletem – w wysokości 200 zł.

132 Mając na uwadze zarzuty skargi, należało przede wszystkim stwierdzić,

133 czy ww. przepis znajdował umocowanie w delegacji ustawowej.

134 Wskazana uchwała Rady Miejskiej B. została podjęta

135 w szczególności na podstawie upoważnienia zawartego w art. 34a ust. 2 u.p.p. Stosownie do tego przepisu (w zw. z ust. 1 art. 34a u.p.p.) rada gminy określa

136 w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób – sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie: (a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu, (b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu, (c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie, d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu - mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej. Według organu w przypadku konkretnie § 1 pkt 4 uchwały, odnosi się on do sytuacji wskazanej w art. 34a ust. 1 lit. a, tj. braku odpowiedniego dokumentu przewozu.

137 Oceniając poprawność takiej interpretacji, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy w pojęciu braku odpowiedniego dokumentu przewozu mieści się niezarejestrowanie przy wejściu do pojazdu karty elektronicznej z zakodowanym biletem. Konieczne jest zatem wyjaśnienie pojęcia "odpowiedni dokument przewozu". Przepisy u.p.p. nie zawierają takiej definicji. Pomocne w tym zakresie jest odwołanie się do regulacji art. 16 ust. 1 u.p.p. Według niego umowę przewozu zawiera się

138 przez nabycie biletu na przejazd lub spełnienie innych określonych

139 przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym. Należy zatem zgodzić się z organem,

140 że ustawodawca dopuszcza różne sposoby zawarcia umowy przewozu. Wskazuje nie tylko na nabycie biletu na przejazd, ale też na spełnienie innych określonych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportowego. Trzeba też zauważyć, że poza przedstawioną możliwością określenia przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportowego przepisy u.p.p. upoważniają przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego

141 do ustalenia regulaminów określających warunki obsługi podróżnych, odprawy

142 oraz przewozu osób i rzeczy (art. 4) oraz upoważniają radę gminy do określenia przepisów porządkowych w odniesieniu do gminnego regularnego przewozu osób oraz przewozu osób i bagażu taksówkami (art. 15 ust. 5).

143 W ramach tych regulacji w odniesieniu do publicznego transportu zbiorowego w komunikacji miejskiej organizowanej przez Gminę B. w § 7 Przepisów porządkowych wskazano, co oznacza "odpowiedni dokument przewozu",

144 w odniesieniu do usług świadczonych przez b. komunikację miejską. Dokumentem przewozu potwierdzającym zawarcie umowy przewozu jest "ważny bilet - zgodny z cennikiem i strefą taryfową podróży - zakupiony, skasowany, zarejestrowany przy wejściu do pojazdu" (pkt 1) lub dokument uprawniający

145 do przejazdu bezpłatnego (pkt 2). Stosownie do § 9 przejazd z biletem zakodowanym na karcie elektronicznej dla uzyskania ważności wymaga rejestracji karty przy wejściu do pojazdu. Z tego względu bilet zakodowany na elektronicznej karcie miejskiej, aby uznać go za "odpowiedni dokument przewozu" w rozumieniu u.p.p., musi zostać zarejestrowany przez pasażera, zaraz po wejściu do autobusu.

146 Konsekwentnie organ może w odniesieniu do sytuacji braku zarejestrowania przy wejściu do pojazdu biletu zakodowanego na karcie elektronicznej – tj. braku odpowiedniego dokumentu przewozu - ustalić wysokość opłaty dodatkowej w oparciu o art. 34a ust. 2 w związku z art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.p.

147 Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia w sprawie, jest prawidłowość określenia kwestionowanej opłaty dodatkowej w konkretnej kwocie, tj. 200 zł.

148 Zgodnie z art. 34a ust. 1 pkt 1 u.p.p. rada gminy określa sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych. Biorąc pod uwagę ten zapis rada gminy

149 jest upoważniona wyłącznie do wydania przepisów określających sposób ustalenia wysokości opłat dodatkowych, a nie ich wysokość. Znalazło to potwierdzenie

150 w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 6 kwietnia 2010 r.,

151 II GSK 518/09, Lex nr 596900). Jednakże oceniając to zagadnienie należy mieć

152 na uwadze zmiany w stanie prawnym, jakie nastąpiły z dniem 7 stycznia 2011 r.

153 Z dniem tym weszła w życie ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. Nr 5 poz. 13) określająca zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym realizowanego

154 na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz w strefie przygranicznej, w transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim

155 oraz w żegludze śródlądowej (art. 1 ust. 1). W art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. a ww. ustawy wskazano, że organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej "organizatorem", właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów jest gmina na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich. Stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 10 organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na ustalaniu opłat za przewóz

156 oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50 poz. 601, z późn. zm.), za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Przepis ten

157 jest zatem przepisem szczególnym do regulacji u.p.p., w tym art. 34a ust. 1 pkt 1. Biorąc pod uwagę jego literalną treść, wskazuje on na upoważnienie organizatora

158 do ustalania opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w u.p.p., a nie tylko sposobu ustalenia wysokości tychże opłat. Stąd skarżona uchwała podjęta w dniu

159 11 kwietnia 2011 r., mogła określać kwotowo wysokość opłat dodatkowych.

160 Należy także zgodzić się z organem, że za określeniem w skarżonej uchwale opłaty dodatkowej w konkretnej kwocie przemawia specyfika gminnego transportu zbiorowego, którego organizatorem jest Miasto B. Jak wyjaśniono,

161 w B. istnieje tylko jeden podmiot, na którym skupiają się wszelkie aspekty gminnego regularnego przewozu osób prowadzonego, jako komunikacja miejska

162 w rozumieniu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W związku z tym, przepisy uchwały odnoszą się wyłącznie do przewozów, których organizatorem jest Miasto B. Nieuzasadnione jest zatem określanie sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych w sytuacji, gdy regulacja taka ma dotyczyć wyłącznie organizatora transportu.

163 W skardze postawiono także zarzut braku zróżnicowania opłat dodatkowych

164 w sposób wymagany przez ustawę.

165 Stosownie do art. 34a ust. 1 pkt 1 u.p.p. rada gminy określa sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej. Rada gminy winna mieć zatem na uwadze straty poniesione przez przewoźnika i powód nałożenia opłaty dodatkowej. Ustawodawca nie reguluje jednak dokładnie sposobu zróżnicowania opłat. Niewątpliwie,

166 jak wskazuje Skarżący, w skarżonej uchwale w § 1 pkt 1 i 4 ustalono tę samą wysokość opłaty dodatkowej, tj. 200 zł, zarówno w przypadku braku właściwego biletu zbiorowej komunikacji miejskiej, jak i w przypadku niezarejestrowania

167 przy wejściu do pojazdu karty elektronicznej z zakodowanym biletem. Organ

168 w odpowiedzi na skargę wskazał, że zróżnicowanie tych opłat zostało dokonane

169 w § 2 pkt 1 i 4 uchwały.

170 Stosownie do ww. § 2 pkt 1 opłata dodatkowa w przypadku wskazanym w § 1 pkt 1 uchwały – podlega obniżeniu do kwoty 120 zł, przy natychmiastowym wniesieniu opłaty podczas kontroli lub najpóźniej w terminie do 7 dni od daty przewozu. Zaś według pkt 4 w przypadku wskazanym w § 1 pkt 4 uchwały – opłata podlega obniżeniu do 10 zł przy natychmiastowym wniesieniu opłaty podczas kontroli, a w przypadku wystawienia wezwania do zapłaty - umorzeniu -

171 po wniesieniu opłaty manipulacyjnej w terminie do 7 dni od daty przewozu,

172 z zastrzeżeniem że opłata dodatkowa wniesiona po terminie 7 dni, a do 30 dni

173 od daty przewozu podlega wyłącznie obniżeniu do kwoty 30 zł.

174 Niewątpliwie zatem opłaty te zostały zróżnicowane. Opłata przewidziana w § 1 pkt 4 uchwały wymagana w przypadku braku rejestracji karty elektronicznej,

175 w sytuacji uiszczenia jej w odpowiednich terminach jest istotnie niższa, niż opłata,

176 o której mowa w § 1 pkt 4 z tytułu braku właściwego biletu. Zróżnicowanie to uwzględnia z jednej strony straty poniesione przez przewoźnika, które występują niewątpliwie w razie braku właściwego biletu, trudno je natomiast wskazać

177 w przypadku braku rejestracji karty elektronicznej. Bierze także pod uwagę powody nałożenia opłaty dodatkowej. Opłata ta stanowi swojego rodzaju karę umowną, pełni rolę prewencyjną i dyscyplinującą podróżnych. Niewątpliwie różna jest waga uchybień określonych w § 1 pkt 1 i 4 uchwały. Jak wskazano powyżej w pierwszym przypadku jest to zasadniczo brak ważnego biletu, w drugim tylko brak rejestracji biletu zakodowanego na karcie elektronicznej. Wynikający z przyjętych warunków przewozu osób środkami miejskiego transportu zbiorowego organizowanego

178 przez Gminę B. obowiązek rejestracji ma służyć jedynie właściwej organizacji transportu. Obniżenie opłaty z tytułu braku rejestracji karty elektronicznej (nawet

179 do 10 zł), różnicę tę uwzględnia. Także ten zarzut nie zasługuje zatem

180 na uwzględnienie.

181 Nie daje także podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego przepisu zarzut wskazujący, że w wyniku wprowadzenia obowiązku rejestrowania karty przy każdym wejściu do pojazdu, organ ogranicza wolność Skarżącego znajdującą ochronę w art. 31 Konstytucji RP poprzez m.in. gromadzenie na jego temat nieuprawnionych danych, które zakodowane są na karcie. Jak wskazano

182 na wstępie, obowiązek rejestrowania karty przy wejściu do pojazdu wynika

183 z odrębnej uchwały, która nie jest przedmiotem zaskarżenia. Stąd konsekwencje związane z wprowadzeniem tego obowiązku wskazane przez Skarżącego mogą być oceniane, ale jedynie w sytuacji zaskarżenia uchwały nr [...]..

184 Z przedstawionych wyżej względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

185 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r.,

186 poz. 270 ze zm.) orzekł o jej oddaleniu.