Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2010 r., I SA/Bk 570/09

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2010 r., I SA/Bk 570/09

Tekst

TEZY

1 Sąd administracyjny nie może zstępować instytucji odpowiedzialnych za realizację programów operacyjnych w ocenianiu wniosku o dofinansowanie. To właściwa instytucja dokonuje takiej oceny, natomiast sąd administracyjny, w ramach przyznanych mu kompetencji, może i powinien skontrolować jej zgodność z prawem.

2 Kontrolując prawidłowość wydanej przez właściwą instytucję oceny wniosku o dofinansowanie, sąd winien wziąć pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów.

3 Wyznacznikiem prawidłowości wydanej oceny, obok zachowania wymogów proceduralnych, jest jej rzetelność i bezstronność.

Sentencja

4 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Piotr Pietrasz, sędzia WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi B. M. M. & P. w Z. na negatywny wynik procedury odwoławczej Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 oddala skargę

Uzasadnienie

5 Pan B. M., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "M" w Z. (dalej zwany również jako "Skarżący"), złożył do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B., pełniącego rolę Instytucji Wdrażającej, wniosek o dofinansowanie projektu: "S" w ramach konkursu "Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych oraz doradztwa dla przedsiębiorstw" (Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007 - 2013).

6 W wydanej [...] sierpnia 2009 r. końcowej ocenie Instytucja Wdrażająca stwierdziła, że wniosek otrzymał 58 na 105 punktów, nie spełniając wymogu zdobycia minimum 60 punktów w ocenie ogólnej oraz minimum 60% punktów w pozycjach 3.3, 3.4, 3.5 i IV wniosku. Tym samym projekt nie został rekomendowany do dofinansowania.

7 Od powyższego rozstrzygnięcia, zgodnie z pouczeniem, Skarżący złożył protest, a po jego negatywnym rozpatrzeniu odwołanie do Instytucji Pośredniczącej - Urzędu Marszałkowskiego Województwa P. (Zarząd Województwa).

8 Po rozpatrzeniu sprawy, Instytucja Pośrednicząca wydała [...] listopada 2009 r. negatywny wynik procedury odwoławczej, nr [...]. Podtrzymała w nim oceny szczegółowe projektu w punktach dotyczących jego celu (pkt 3.1), grup docelowych (pkt 3.2), działań (pkt 3.3), rezultatów i produktów (pkt 3.4), potencjału projektodawcy i sposobów zarządzania projektem (pkt 3.5), a także wydatków projektu (pkt IV).

9 Na powyższy, negatywny wynik procedury odwoławczej Pan B. M. złożył do tut. Sądu skargę. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

10 1) "Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013" w zakresie punktów 3, 5 oraz 6 zaskarżonej "decyzji", poprzez naruszenie powyższego dokumentu - podrozdział 6.5 ust. 8, przez Instytucję Wdrażającą w punktach 3.2b, IVa, IVd karty oceny merytorycznej;

11 2) "Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013" w zakresie procedury oceny wniosku nr [...] oraz w zakresie procedury odwoławczej, dotyczącej w/w wniosku;

12 3) ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U.

13 z 2009 r. Nr 84, poz. 712) w zakresie punktów 3, 5 oraz 6 zaskarżonej "decyzji" , poprzez naruszenie zasady rzetelności oceny wniosku, a także poprzez sformułowanie nieprawdziwych oraz nieprawidłowych zarzutów

14 do wniosku, naruszając tym samym art. 31 ust. 1 tej ustawy;

15 4) Systemu Realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki,

16 a w szczególności: "Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013", rozdział 6 Wybór projektów (Procedura Konkursowa) oraz Załącznik 4 A "Karta oceny merytorycznej..." w zakresie punktów 3, 5 oraz 6 zaskarżonej decyzji, poprzez brak rzetelności oceny oraz nie odniesienie się do wszystkich zarzutów Skarżącego na etapie protestu i odwołania;

17 5) procedury odwoławczej, zawartej w "Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 - 2013", rozdział 6 Wybór projektów (Procedura Konkursowa) w zakresie punktów 3, 5 oraz 6 zaskarżonej decyzji, poprzez brak odniesienia Instytucji Pośredniczącej oraz Wdrażającej do wszystkich zarzutów stawianych przez Skarżącego.

18 W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w B., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

20 Skarga jest niezasadna.

21 Istota powstałego w tej sprawie sporu dotyczy stwierdzenia, czy wniosek Skarżącego o dofinansowanie projektu "S" został prawidłowo oceniony w procedurze wyłaniania projektów rekomendowanych do dofinansowania w ramach konkursu "Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych oraz doradztwa dla przedsiębiorstw" (Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007 - 2013).

22 Na wstępnie należy zaznaczyć, że podstawowe zasady wydawania tego typu rozstrzygnięć, a także możliwość ich skażenia do sądu administracyjnego, określone zostały w przepisach ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 (w dalszej części powoływanej w skrócie "u.z.p.p.r."). W przywołanym akcie prawnym ustawodawca w sposób szczególny określił również zasady postępowania w tego typu sprawach przed sądem administracyjnym. Z przepisu art. 30e u.z.p.p.r. wynika, że tylko w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (przywoływanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), określone dla aktów lub czynności, o których mowa

23 w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem jednakże art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 u.p.p.s.a. Między innymi w przepisach u.z.p.p.r. ustawodawca wprowadził odmienny, w porównaniu do u.p.p.s.a., katalog rozstrzygnięć wydawanych w tego typu sprawach przez wojewódzkie sądy administracyjne. Co jednak najważniejsze, przepisy u.z.p.p.r. nie zmieniły funkcji sądów administracyjnych w rozpatrywaniu tych spraw. Podobnie, jak w innych sprawach, sądy te sprawują funkcję kontrolną nad działalnością instytucji oceniających wnioski o dofinansowanie projektów ze środków Unii Europejskiej, a jedynym kryterium owej kontroli jest zgodność z prawem

24 (zob. art. 184 Konstytucji RP, a także art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269).

25 Już z powyższego wynika, że rozpoznając tego typu sprawy sąd administracyjny nie może zstępować instytucji odpowiedzialnych za realizację programów operacyjnych w ocenianiu wniosku o dofinansowanie. To właściwa instytucja dokonuje takiej oceny, natomiast sąd administracyjny, w ramach przyznanych mu kompetencji, może i powinien skontrolować jej zgodność z prawem. Potwierdza to brzemiennie art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r., z którego wynika, że sąd po rozpatrzeniu tego typu sprawy może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku

26 jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe.

27 Kontrolując prawidłowość wydanej przez właściwą instytucję oceny wniosku

28 o dofinansowanie, sąd winien wziąć pod uwagę zasady dokonywania tej oceny, wynikające z obowiązujących przepisów prawa oraz z przyjętych na ich podstawie

29 w ramach poszczególnych programów operacyjnych procedur wyłaniania projektów. W tym zakresie należy zwrócić uwagę na przepis art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r., z którego wynika, że ocena wniosków o dofinansowanie powinna być rzetelna i bezstronna. Dlatego też wyznacznikiem prawidłowości wydanej oceny, obok zachowania wymogów proceduralnych, jest jej rzetelność i bezstronność.

30 Odnosząc powyższe uwagi do realiów niniejszej sprawy, Sąd stwierdza,

31 że ocena projektu Skarżącego, złożonego w ramach konkursu "Wspieranie rozwoju kwalifikacji zawodowych oraz doradztwa dla przedsiębiorstw", została przeprowadzona w sposób, który nie narusza prawa. Ocena ta została wydana

32 w zgodzie z przyjętą w ramach danego programu procedurą wyłaniania projektów

33 do dofinansowania. Zdaniem Sądu, jest też oceną rzetelną i bezstronną. Instytucja Wdrażająca, a później także Instytucja Pośrednicząca, zachowując bezstronność

34 w swym postępowaniu, dokonały pełnej i wszechstronnej analizy celów i złożeń zgłoszonego projektu. Skonfrontowały ten projekt z celami i warunkami realizowanego programu i w ramach przyznanych kompetencji wydały swój osąd

35 o jakości tego projektu. Jego ocena końcowa jest wynikiem procesu myślowego, którego przebieg znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć.

36 Jednym z elementów, który spowodował obniżenie punktacji wniosku

37 o dofinansowanie w karcie oceny merytorycznej był fakt braku informacji dotyczącej czasu, w jakim będą odbywać się szkolenia oraz braku miejsca odbywania szkoleń. Analizując przedłożone dokumenty, Sąd stwierdza, że ocena ta jest prawidłowa. Instytucja rozpatrująca protest szczegółowo odniosła się do stawianych zarzutów

38 (pkt 3 informacji z [...] października 2009 r.), poddając w wątpliwość zgodność opisu działań z harmonogramem realizacji projektu. Co prawda Skarżący wskazał na wymiar godzinowy szkoleń, jednak jak zauważyli eksperci oceniający ten projekt, działania w ramach tego projektu nie zostały prawidłowo rozłożone w czasie. Racjonalność przyjętych we wniosku rozwiązań skutecznie podważyła w tym przedmiocie Instytucja Wdrażająca w piśmie rozpatrującym złożony protest. Instytucja Pośrednicząca była zatem uprawniona do uznania tych zarzutów

39 za nieuzasadnione, zwłaszcza, że oprócz szczegółowego harmonogramu prowadzenia szkoleń, we wniosku wskazać trzeba było również miejsce ich przeprowadzania, na co uwagę zwrócili eksperci w swojej ocenie.

40 Skarżący poddał również w wątpliwość zasadność przyznanej punktacji

41 w pkt 3.5c karty oceny merytorycznej - "sposób zarządzania projektem (podział obowiązków, personel kluczowy)". Zdaniem strony żadna z Instytucji nie wzięła pod uwagę, iż w pkt 3.3 wniosku znajduje się szczegółowy opis poszczególnych zadań projektu. Jak jednak zauważyła Instytucja Pośrednicząca, która wydała skarżoną

42 w sprawie informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, "Podręcznik przygotowywania wniosków w ramach POKL" wymienia elementy struktury zarządzania projektem w sposób szerszy niż jedynie konieczność określania zakresu działań. Instytucje wskazały na braki wniosku w tym zakresie. Ponadto Instytucja rozpatrująca protest stwierdziła, że wskazane w pkt 3.3 wniosku zadań, za jakie będą odpowiedzialne poszczególne osoby, nie jest tożsame z ich obowiązkami i nie dają pełnego obrazu sytuacji. Instytucje wskazały również na utrudnienia w ocenie sprawności realizacji projektu spowodowane nie przedstawieniem systemu przepływu informacji między osobami zaangażowanymi w realizację projektu.

43 To wszystko sprawia, że i w tym zakresie ocena wniosku znajduje swoje logiczne uzasadnienie i jest zgodna z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach POKL 2007-2013. Faktu tego nie zmienia okoliczność uznania za zasadny zarzutu dotyczącego doświadczenia w realizacji podobnych przedsięwzięć (pkt 3.5a karty oceny). Instytucja Pośrednicząca uznała, że sformułowanie we wniosku: "zrealizował z powodzeniem" w wystarczającym stopniu określa wyniki realizacji projektu. Niemniej jednak uznała, że nie wpływa to na ogólną negatywną ocenę w części 3.5 wniosku, z uwagi na braki wniosku w części dotyczącej "sposobu zarządzania projektem (podział obowiązków, personel kluczowy)". Również i w tym punkcie, zdaniem Sądu, ocena została podjęta w zgodzie z Zasadami dokonywania wyboru projektów w ramach POKL 2007-2013 i jest racjonalnie uzasadniona.

44 Sąd nie dostrzegł również nieprawidłowości w ocenie wniosku w zakresie wydatków projektu. Instytucja Pośrednicząca uzasadniła swoje stanowisko, co do racjonalności i efektywności części wydatków. Wątpliwości ekspertów oceniających wniosek wzbudziły zwłaszcza zawyżone wydatki na wynajem sali na spotkania informacyjno-rekrutacyjne oraz wynajem sali szkoleniowej. Racjonalność pewnych wydatków została podważona w punkcie, gdzie wniosek przewidywał obsługę księgową projektu, podczas gdy w kosztach bezpośrednich wskazano również wynagrodzenie księgowej tego projektu. Ponadto przewidziano wydatki

45 na wynagrodzenia dla specjalisty ds. ewaluacji, jednocześnie w kosztach ujmując zewnętrzną firmę, która ma opracować raport. W tych okolicznościach uzasadnione było obniżenie punktacji wniosku w tej części. Instytucja Pośrednicząca dokonała właściwej oceny nieprawidłowości wyeksponowanych przez ekspertów. Ponadto wbrew zarzutom skargi eksperci w ww. zakresie wystarczająco uzasadnili swoje stanowisko wskazując na konkretne uchybienia potwierdzające ich zdaniem

46 nie zasadność niektórych kosztów. Nie ma podstaw, aby stwierdzić nierzetelność oceny dokonanej przez ekspertów. W szczególności nie może być mowy w ocenie tego kryterium, o braku spójności między opinią a przyznanymi punktami (0 pkt).

47 Co prawda eksperci zakwestionowali jedynie część wydatków, niemniej jednak

48 z Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach POKL 2007-2013 wynika,

49 że "niespełnienie kryterium lub jego częściowe spełnianie jest równoznaczne

50 z przyznaniem mu 0 punktów".

51 Zdaniem Sądu przeprowadzona w sprawie ocena wniosku Skarżącego jest prawidłowa. Jest oceną rzetelną, bezstronną, mającą swoje logiczne uzasadnienie. Prawidłowości tej oceny nie podważają podniesione w skardze zarzuty.

52 Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd w oparciu

53 o przepis art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł, jak w sentencji wyroku.