Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2013 r., I SA/Bk 181/13

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2013 r., I SA/Bk 181/13

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za niektóre okresy lat 1998-2011 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Uzasadnienie

2 1. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Organ, powołując się na art. 28 ust. 3a, 3b i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych,

3 Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm. (dalej w skrócie równie jako: "u.s.u.s.") oraz § 1 i § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie, Dz. U. Nr 141, poz. 1365 (w dalszej części uzasadnienia również jako "rozporządzenie") - odmówił R. I. (dalej jako "Skarżący"), umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie [...] zł. Ponadto na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej w skrócie: "k.p.a.") umorzył postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu składek w kwocie [...] zł, z uwagi na fakt, że należności w tej wysokości nie istniały na dzień złożenia wniosku.

4 W uzasadnieniu Organ zaznaczył, że składając wniosek o umorzenie należności Skarżący wskazał § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Na podstawie zebranych dowodów Organ ustalił, że Skarżący uzyskuje dochody z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 1.345,67 zł netto oraz z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie około 300,00 zł netto. Małżonka Skarżącego pobiera natomiast świadczenie emerytalne w wysokości 886,92 zł netto. Organ ustalił ponadto, że Skarżący zaliczony został do trzeciej grupy inwalidów na trwałe, natomiast jego żona do znacznego stopnia niepełnosprawności, który ma charakter trwały i wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby

5 w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

6 Dalej Organ stwierdził, że pomimo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności małżonki, dochody Skarżącego z prowadzonej działalności gospodarczej uzyskiwane w latach 2009-2011 pozostawały na podobnym poziomie (w 2009 r. - 2.752,00 zł,

7 w 2010 r. - 3.435,80 zł, w 2011 r. - 2.850,00 zł). W ocenie Prezesa ZUS, powyższe wskazuje, że stan zdrowia żony nie ma wpływu na wysokość dochodów uzyskiwanych z prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej.

8 Organ wyjaśnił, że § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia dotyczy sytuacji, w której osoba zobowiązana do zapłaty składek na ubezpieczenia jest trwale i całkowicie pozbawiona możliwości zarobkowania, a w konsekwencji opłacenia należności

9 z tytułu składek. Skarżący natomiast nadal prowadzi działalność gospodarczą.

10 W sprawie tej wykazano zatem, że przewlekła choroba Skarżącego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorą żoną nie pozbawiają możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek.

11 Stąd Prezes ZUS nie znalazł podstaw do zmiany własnej decyzji wydanej

12 w pierwszej instancji. Stwierdził, że ocena sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego dokonana został właściwie. Uwzględniono okoliczności związane ze stanem zdrowia skarżącego i jego żony, aktualne dochody i wydatki oraz ograniczenia dotyczące możliwości pozyskiwania wyższych dochodów z prowadzonej działalności gospodarczej.

13 Końcowo Organ zwrócił również uwagę, że należności z tytułu składek,

14 o umorzenie których skarżący wnioskuje są na podstawie umowy z 11 maja 2012 r. terminowo spłacane w systemie ratalnym.

15 2. Decyzją z [...] lipca 2012 r. została utrzyma w mocy decyzja Prezesa ZUS w Warszawie z dnia [...] września 2012 r., Nr [...].

16 3. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r., (sygn. I SA/Bk 340/12), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] września 2012 r.,, uznając, że Organ niezasadnie rozpatrzył wniosek Skarżącego jedynie pod kątem wystąpienia wskazanej przez stronę przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca

17 2003 r., pomijając zupełnie konieczność przeprowadzenia postępowania w kierunku wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności należności wynikającej z art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s.

18 Dopiero stwierdzenie braku całkowitej nieściągalności należności obliguje organ do rozważenia przesłanek umorzenia wynikających z cytowanego rozporządzenia. Sąd wskazał również, że rozważenia wymagało m.in. również to, czy we wykazanej przez Skarżącego sytuacji majątkowej i rodzinnej, opłacenie należności nie pociągnęłoby zbyt ciężkich skutków dla niego i jego rodziny,

19 a w szczególności, czy nie pozbawiłoby go i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Zwłaszcza, że Skarżący konsekwentnie podnosił okoliczności wskazujące na trudną sytuację materialną jego rodziny. Organy winny zatem m.in. porównać wysokość osiąganych dochodów z miesięcznymi wydatkami oraz ocenić stan zdrowia pod kątem wpływu na możliwości zarobkowe zobowiązanego.

20 4. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymał ponownie w mocy własną decyzję z [...] lipca 2012 r. nr [...], wydaną w przedmiocie wniosku Skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...] zł.

21 W uzasadnieniu decyzji Organ zaznaczył, że w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. ustawodawca wskazał siedem przypadków, w których zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Wyliczenie zawarte w tym przepisie ma charakter wyczerpujący i stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. W przypadku należności z tytułu składek, o umorzenie których Skarżący wystąpił, nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 3, albowiem przedmiotowe należności nie były kierowane do postępowania egzekucyjnego. Z uwagi, iż Skarżący jest właścicielem dwóch zabudowanych nieruchomości (jedna budynkiem mieszkalnym a druga składem opału i kotłownią) położonych w Słobódce, nie można przyjąć, że należności będące przedmiotem wniosku o umorzenie są całkowicie nieściągalne, gdyż do wyżej wymienionych nieruchomości można skierować postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania zaległych należności z tytułu składek. Ponadto Skarżący pobiera świadczenie emerytalne, do którego można skierować postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania zaległych należności.

22 Organ uznał także, że w odniesieniu do Skarżącego, nie zachodzą przesłanki do umorzenia zaległości wynikające z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Podkreślił,

23 że umorzenie należności ma charakter wyjątkowy i może wystąpić tylko wówczas, gdy zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. A zatem ciężar udowodnienia istnienia przesłanek stanowiących podstawę do umorzenia należności z tytułu składek spoczywa

24 na Skarżącym jako osobie zobowiązanej.

25 W ramach przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego potwierdzono,

26 że obecnie Skarżący uzyskuje dochody z tytułu pobieranego świadczenia emerytalnego oraz z prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast żona Skarżącego pobiera świadczenie emerytalne. Dochody pozostałych domowników nie są znane. Dochody uzyskiwane przez Skarżącego z prowadzonej działalności gospodarczej w latach 2009-2011 pomimo że spadają, to pozostają na podobnym poziomie i wyniosły odpowiednio, w roku 2009 -2.752,00 zł, w roku 2010 -

27 3.435,80 zł, w roku 2011 - 2.850,00 zł, a w 2012r. - 1840,00 zł, pomimo orzeczenia na stałe w dniu 12.02.2004 r. w stosunku do małżonki Skarżącego znacznego stopnia niepełnosprawności. Powyższe wskazuje, że stan zdrowia żony Skarżącego nie ma wpływu na wysokość dochodów uzyskiwanych z prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej.

28 Dokonując analizy wysokości uzyskiwanych dochodów oraz deklarowanych wydatków, organ podkreślił, że wśród wydatków znaczną kwotę stanowi spłata należności cywilnoprawnych, kredytów, których spłata nie może odbywać się kosztem rezygnacji przez Zakład z należności publicznoprawnych. Skoro Skarżący uzyskuje dochody z dwóch źródeł: z działalności gospodarczej i świadczenia emerytalnego, nie można przyjąć, że jest trwale i całkowicie pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodów. Jednocześnie organ przyjął, że choroba Skarżącego

29 i konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorą żoną nie pozbawiają jego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności z tytułu składek.

30 5. W skardze na powyższą decyzję, Skarżący wskazał, że nie rozumie dlaczego ZUS nie bierze pod uwagę faktu uchylenia poprzedniej decyzji przez WSA. Zdaniem Skarżącego w decyzji ZUS-u jest wiele nieprawidłowości oraz wskazuje,

31 iż był nieobecny w postępowaniu z uwagi na chorobę żony. Powołuje się też

32 na różnicę między miejscem zamieszkania a zameldowania swojej córki, a także na uczące się wnuki. Skarżący zaznaczył, że jak był młodszy to osiągał wyższe dochody, a obecnie nie jest to możliwe, z uwagi na konieczność opiekowania się chorą żoną.

33 6. W odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

34 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

35 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

36 7. Wojewódzkie Sądy Administracyjne powołane zostały do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej, przy czym zakres tej kontroli ograniczony jest do kontroli legalności działania organów administracji (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U.

37 Nr 153, poz. 1269). Indywidualne akty administracyjne, takie jak akty wymienione

38 w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), podlegają uchyleniu w razie stwierdzenia ich niezgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

39 Wobec powyższego, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, niezależnie od treści skargi, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co obligowało go do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.).

40 8. Co do zasady, w myśl art. 83 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

41 o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74, ze zm., zwanej dalej: ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych), ZUS wydaje decyzje

42 w indywidualnych sprawach, od których to decyzji stronom przysługuje odwołanie

43 do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych (art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

44 Odmienny tryb postępowania znajduje jednak zastosowanie w przypadku spraw, których przedmiotem jest umorzenie należności z tytułu składek, w których organem właściwym, zgodnie z art. 83 ust. 4 tej ustawy, jest Prezes ZUS. W tym przypadku stronie nie przysługuje odwołanie od wydanej decyzji, co wynika z art. 83 ust. 4 ustawy. Stronie przysługuje natomiast prawo do złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej

45 w pierwszej instancji przez ministra. Do takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwanej dalej k.p.a.). Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych

46 od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku

47 do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

48 9. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricte odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym (por. P.J. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2003 r.; tak: wyrok NSA

49 z 20 marca 2008 r., sygn. II GSK 472/07, wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. I SA/Rz 205/12).

50 Sąd rozpoznający sprawę w niniejszym składzie, dokonując wykładni art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pod kątem normy prawnej zawartej

51 w art. 78 Konstytucji RP, wskazuje, że postępowaniu wywołanym wnioskiem

52 o ponowne rozpatrzenie sprawy muszą towarzyszyć standardy i gwarancje przewidziane przez ustawodawcę dla postępowania wywołanego wniesieniem odwołania. Dotyczy to w szczególności proceduralnych gwarancji bezstronności.

53 Niewątpliwie do postępowania spowodowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) będą miały zastosowanie przepisy k.p.a., który w art. 127 § 3 stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się

54 do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

55 10. Aktualnie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zmieniony z dniem 11 kwietnia 2011 r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz.18) stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie,

56 w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W poprzednim natomiast stanie prawnym wyłączeniu podlegał pracownik biorący udział "w niższej instancji

57 w wydaniu zaskarżonej decyzji". W wyniku wspomnianej nowelizacji usunięto zwrot "w niższej instancji", podkreślając w ten sposób sam "udział" pracownika organu

58 "w wydaniu zaskarżonej decyzji".

59 Użyte sformułowanie "w sprawie" oznacza sprawę administracyjną załatwianą w drodze decyzji (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz. Zakamycze 2000 r., s. 199).

60 Przez udział w postępowaniu w sprawie należy z kolei rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych

61 w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy

62 w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji

63 w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu, również załatwienie sprawy w formie decyzji. Pracownik wyłączony od udziału w sprawie nie może zatem podejmować czynności procesowych w tej sprawie, z zastrzeżeniem

64 art. 24 § 4 k.p.a. (tamże s. 198-199).

65 Nie budzi wątpliwości, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył on uprzednio

66 w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Jednak należy mieć na względzie, że tak w poprzednim stanie prawnym, jak też i w obowiązującym (po zmianie treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) reguła ta ma odpowiednie zastosowanie do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej (także członek SKO), brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji

67 w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem

68 o ponowne rozpatrzeniem sprawy.

69 Poprzez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. (Według Kałuskiego "Postępowanie administracyjne" 1929 r. s. 37 "wystarczy udział w wydaniu, niekoniecznie decyzja musi pochodzić od urzędnika, względnie przez niego być podpisaną, w każdym razie urzędnik ten musi być czynny przy wydaniu decyzji w niższej instancji").

70 Warto także wskazać, iż ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu teoretycznym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym,

71 w odróżnieniu od postępowania sądowego, poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różnych pracowników, którzy mogą mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie,

72 co wymaga starannej i wnikliwej oceny (tak A. Wróbel op.cit. str. 202-204).

73 11. Zagadnienie rozpatrywane w niniejszej sprawie było przedmiotem zainteresowania tak doktryny, jak i judykatury; doczekało się także wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz dwóch uchwał NSA w składzie 7 sędziów.

74 I tak, NSA w wyroku z 20 marca 2008 r. (sygn. II GSK 472/07) wskazał,

75 iż: "zagadnienie to było niejednolicie ujmowane w orzecznictwie i w literaturze prawniczej. W ostatnim czasie przeważa jednak wyraźnie pogląd, że przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. znajdują zastosowanie także

76 w odniesieniu do decyzji wydanej w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wykazuje wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się

77 z postępowaniem dwuinstancyjnym".

78 Z kolei w uchwale składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/2006, ONSA i WSA 2007/3/61 zostało wyrażone następujące stanowisko: "Artykuł 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze ustawy

79 z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127

80 § 3 tego Kodeksu". W związku z tą uchwałą, NSA w wyroku z 20 marca 2008 r. (sygn. II GSK 472/07) podniósł, że "powyższe stanowisko i jego uzasadnienie, wyrażone w odniesieniu do członka organu kolegialnego, mają zastosowanie także do pracownika jednoosobowego organu administracji publicznej".

81 Warto w tym miejscu jednak wskazać, iż w doktrynie obecny (choć odosobniony na początku, to z czasem zyskał poparcie) był pogląd o zastosowaniu przesłanki wyłączenia z pkt 5 art. 24 § 1 k.p.a. także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. P.J. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2003 r., czy nowsze źródło: Z. Kmieciak, Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w k.p.a. (Odwołanie czy remonstracja ?), "Państwo i prawo", nr 3/2008, s. 32-34).

82 Jak wskazał NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 18 lutego 2013 r. (sygn. II GPS 4/12), "To prawda, że omawiana zmiana treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest następstwem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. (P 57/07). Ale trzeba pamiętać, że Trybunał ten orzekł, iż art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27

83 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2

84 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził zatem, że - określony w sentencji orzeczenia sposób stosowania dotychczas obowiązującego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - był niezgodny z ustawą zasadniczą.

85 W rezultacie, to nie wyrok Trybunału Konstytucyjnego (rozumiany jako podstawa derogacji kwestionowanej normy prawnej) był prawdziwą przyczyną zmiany prawa

86 w zakresie objętym pytaniem prawnym, lecz stwierdzona niekonstytucyjność dotychczasowej wykładni oraz stosowania powoływanego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. -

87 a więc przepisu prawa przed jego nowelizacją".

88 NSA w powyżej przytaczanej uchwale odwołał się także do wartości prawnych, na gruncie których Trybunał oparł swoje stanowisko. I podkreślił przede wszystkim, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postepowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego więc w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziano sankcje

89 w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika, aż̇ do wznowienia postepowania wobec decyzji ostatecznej, stosownie do art. 145 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi o wadliwości tych decyzji, co oznacza, że w stosunku do decyzji nieostatecznej rodzi to możliwość́ jej zmiany lub uchylenia w postepowaniu odwoławczym, natomiast wobec decyzji ostatecznych jest przesłanką wspomnianego wznowienia postepowania administracyjnego. Jednym z powodów wyłączenia pracownika - co podkreślił TK

90 w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. (P 57/07) - od udziału w postepowaniu jest okoliczność́, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji

91 (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Chodziło zatem o unikniecie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postepowania administracyjnego i mający przez

92 to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie

93 w postepowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postepowaniu (zob.

94 W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka mogłaby być́ "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby

95 to obiektywizmowi w postepowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji.

96 12. Podsumowując: celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i nie ma znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji stosownie do art. 127 § 3 k.p.a.

97 Sąd pragnie podkreślić także, iż nie ma także znaczenia dla zastosowania instytucji wyłączenia pracownika fakt, że decyzja wydana na skutek wniosku

98 o ponowne rozpatrzenie sprawy, którą ten pracownik z upoważnienia właściwego organu podpisał, została następnie wyeliminowana z obiegu prawnego orzeczeniem sądu. W takiej sytuacji również niedopuszczalne jest tak branie udziału

99 w postępowaniu, które zmierza do ponownego wydania decyzji, jak i faktyczne jej podpisanie przez tego samego pracownika. Fakt wyeliminowania z obiegu prawnego przez sąd administracyjny wadliwej decyzji wydanej w wyniku złożenia wniosku

100 o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie ma wpływu na stwierdzenie faktu, że pracownik brał udział w postępowaniu w tej sprawie.

101 Nie można bowiem akceptować́ sytuacji, w której osoba biorąca udział

102 w wydaniu zaskarżonej decyzji (na którymkolwiek z etapów postępowania), będzie następnie uczestniczyła w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (czyli w wydaniu decyzji jako efektu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) albo też naprawienie błędów wytkniętych przez sąd administracyjny (w tym przypadku chodzi o udział tej samej osoby w wydaniu decyzji będącej następstwem uchylenia przez sąd administracyjny decyzji wydanej w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).

103 13. Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela wyrażone powyżej argumenty TK i NSA i stoi na stanowisku, iż ponowne postepowanie administracyjne w tej samej sprawie, zarówno klasyczne (toczące się przed dwoma rożnymi organami), jak

104 i postepowanie przed tym samym organem podjęte w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinno umożliwiać́ stronie weryfikację decyzji.

105 W wyniku uchylenia przez sąd administracyjny decyzji wydanej po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, sprawa administracyjna powinna zostać

106 po raz trzeci merytorycznie rozpoznana.

107 Zaangażowanie bowiem innych osób do orzekania po raz drugi, czy trzeci

108 w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. Także Trybunał Konstytucyjny podkreślił w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r.

109 (P 57/07)., że "w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż̇ decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań́ administracji publicznej".

110 Jak zatem widać powody, dla których Trybunał Konstytucyjny uznał dotychczasowy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. za niekonstytucyjny mają walor wartości uniwersalnych zagwarantowanych w ustawie zasadniczej. Natomiast NSA w uchwale 7 sędziów z dnia 18 lutego 2013 r. podkreślił, iż "o potrzebie poszanowania tych wartości przez wszystkie organy i instytucje państwa prawnego przesądziła wprost Konstytucja, nie zaś nowela do m. in. k.p.a. - tj. powoływana ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi".

111 14. Przenosząc przytoczone powyżej normy i poczynione uwagi,

112 z odwołaniem się do orzecznictwa TK i NSA, a także doktryny, do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że pod decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2013 r., widnieją trzy nazwiska (wraz z podaniem stanowiska służbowego), w tym nazwisko Dyrektora działającego z upoważnienia Prezesa ZUS, p. Z. Z. Podpis tej osoby (w tej samej roli) widnieje także pod decyzją Prezesa ZUS z dnia

113 [...] września 2012 r. wydaną w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

114 Przedstawione powyżej okoliczności wskazują, że trzej pracownicy organu, których nazwiska uwidocznione były na decyzji wydanej w pierwszej instancji,

115 a następnie także trzej pracownicy organu, którzy brali udział w postępowaniu

116 w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, z mocy prawa byli wyłączeni od udziału w postępowaniu wywołanym najpierw złożonym przez Skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie orzeczeniem sądu administracyjnego.

117 Mimo to Dyrektor Z. Z. brał dwukrotnie udział w postępowaniu w tej samej sprawie, o czym świadczy fakt zamieszczenia jego podpisu pod decyzją wydaną w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (decyzja z dnia [...] września 2012 r.), oraz pod decyzją wydaną w następstwie uchylenia przez WSA w Białymstoku tejże decyzji (zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2013 r.).

118 W tej sytuacji należy stwierdzić, że w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę

119 na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Zauważyć należy, że ustawodawca nie wiąże tej podstawy do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego

120 z nastąpieniem konsekwencji w postaci wpływu na wynik sprawy lub nawet potencjalnego istotnego wpływu na wynik sprawy, odmiennie niż przy podstawach

121 z art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit. a i c p.p.s.a.

122 15. W tej sytuacji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak też wziął pod uwagę normę wyrażoną w art. 152 p.p.s.a.