Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lipca 2022 r., II SAB/Bk 55/22

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 lipca 2022 r., II SAB/Bk 55/22

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, asesor sądowy Justyna Siemieniako, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie informacji publicznej p o s t a n a w i a: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. O. kwotę 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Uzasadnienie

2 J. O., Radny Rady Gminy B., sołtys wsi A. (dalej jako: "skarżący") pismem z [...] kwietnia 2022 r. zwrócił się do Wójta Gminy B. z wnioskiem o przesłanie mu bez zbędnej zwłoki kopii protokołu z listą osób obecnych na spotkaniu w Urzędzie Gminy B., z udziałem skarżącego, z [...] kwietnia 2022 r. Ponadto zwrócił się o udzielenie informacji kto i dlaczego wnioskuje o przekazanie kluczy do świetlicy.

3 Pismem z [...] kwietnia 2022 r. Wójt odpowiedział na wniosek skarżącego, wskazując, że Urząd Gminy B. nie posiada dokumentów wymienionych w powyższym wniosku. Jedynym dokumentem znajdującym się w Urzędzie Gminy, zawierającym odpowiedź na pytanie z wniosku skarżącego, jest protokół z zebrania wiejskiego Sołectwa A. odbytego [...] września 2021 r., którego kopię organ przesyła w załączeniu.

4 W nawiązaniu do ww. pisma z [...] kwietnia 2022 r. skarżący pismem z [...] kwietnia 2022 r. zwrócił się do organu o udzielenie mu następujących informacji:

5 1. kto i w jakim celu zorganizował [...] kwietnia 2022 r. w Urzędzie Gminy B. spotkanie z jego udziałem;

6 2. wymienienie wszystkich osób obecnych na tym spotkaniu z podaniem ich funkcji służbowych;

7 3. jakie podjęto ustalenia w wyniku dyskusji podczas spotkania.

8 W odpowiedzi, pismem z [...] maja 2022 r., Wójt wskazał, że nie posiada protokołu z tego spotkania ani listy obecności, w związku z tym nie ma możliwości potwierdzenia, kto był obecny oraz czy i jakie ustalenia podjęto na tym spotkaniu. Wszelkie informacje dotyczące tego spotkania zostały przekazane w piśmie z [...] kwietnia 2022 r.

9 Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Wójta w przedmiocie wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2022 r. Organowi zarzucił naruszenie:

10 - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie pełnej wnioskowanej informacji publicznej w terminie ustawowo przewidzianym;

11 - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez nadmierne ograniczenie prawa do pozyskiwania informacji.

12 W oparciu o powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, że doszło do bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; orzeczenie o kosztach postępowania.

13 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

15 Skarga podlegała odrzuceniu.

16 Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych.

17 Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. sprawy obejmujące – co do zasady – decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty i postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, a także inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjęte poza szeroko rozumianym postępowaniem administracyjnym) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (tj. sprawy obejmujące indywidulane interpretacje przepisów prawa podatkowego oraz opinie zabezpieczające).

18 Ponadto sąd administracyjny, na mocy art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach obejmujących inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz podjęte w ramach szeroko rozumianego postępowania administracyjnego.

19 W myśl zaś art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

20 Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

21 Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12; z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na bezczynność jest zatem dopuszczalna tylko wówczas, gdy istnieje przepis prawa zobowiązujący organ do wydania określonego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. bądź określonego zachowania w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (o których mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej.

22 Odnosząc treść przywołanych przepisów oraz uwag o charakterze ogólnym do przedmiotu skargi wniesionej w sprawie, należy w pierwszej kolejności zauważyć, że jak wynika z treści wniosków skarżącego z [...] kwietnia 2022 r. i [...] kwietnia 2022 r., jak i okoliczności sprawy, żądanie strony o udzielenie informacji nie zostało skierowane do organu w trybie u.d.i.p., lecz – mimo niepowołania się przez stronę bezpośrednio na te przepisy - na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Przepis ten zaś stanowi, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność urzędu gminy, a także spółek z udziałem gminy, spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych, gminnych osób prawnych, oraz zakładów, przedsiębiorstw i innych gminnych jednostek organizacyjnych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Uzupełniająco należy wskazać, że stosownie do ust. 3 i 6 cytowanego przepisu, w sprawach dotyczących gminy radni mogą kierować zapytania i interpelacje do wójta, który ma obowiązek udzielić odpowiedzi na piśmie nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania interpelacji lub zapytania.

23 W piśmiennictwie wskazuje się, że problematyka uregulowana w art. 24 ust. 3–7 u.s.g. dotyczy zasad oraz procedury składania i rozpatrywania interpelacji oraz zapytań składanych do wójta przez radnych. Powyższe środki stanowią formę kontroli radnych w stosunku do organu wykonawczego gminy. Podnosi się również, że ust. 6 nie wskazuje żadnej sankcji w przypadku, gdyby wójt naruszył termin na udzielenie odpowiedzi. Należy go zatem traktować jako termin o charakterze instrukcyjnym. Naruszenie tego przepisu może skutkować podjęciem działań dyscyplinujących przez organ nadzoru stosownie do art. 96 ust. 2 u.s.g. Takie działania wójta mogą być także negatywnie oceniane w procedurze udzielania mu wotum zaufania na podstawie art. 28aa u.s.g. (zob. C. Martysz [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 24.).

24 Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 3 kwietnia 2019 r., II SAB/Gl 23/19: "Treść przytoczonych przepisów ustawy o samorządzie gminnym [art. 24 ust. 2 u.s.g.] pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, że radny rady gminy (miejskiej) dysponuje wieloma uprawnieniami w domaganiu się udostępnienia od organu wykonawczego gminy, a także innych gminnych jednostek organizacyjnych, szeregu informacji związanych z funkcjonowaniem gminy. Wśród tych informacji znajdują się także i te, które udostępniane są w ramach dostępu do informacji publicznej. Tym samym osoba mająca status radnego jednostki samorządu terytorialnego winna wykorzystywać te uprawnienia, które wynikają z ustawy o samorządzie gminnym, a nie te które odnoszą się do pozostałych osób, a to oznacza w konsekwencji, że do radnego wykonującego swoje funkcje nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji". Przytoczone stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie popiera.

25 W orzecznictwie sądowym za utrwalony uznać należy pogląd, który sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że odpowiedź na zapytanie lub interpretację radnego nie spełnia kryteriów aktu lub czynności podlegających kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 grudnia 2020 r., IV SAB/Wr 419/20 i z 25 lutego 2021 r., IV SAB/Wr 532/20). Nie stanowi ona bowiem władczego działania organu administracji publicznej skierowanego do niepodporządkowanego mu podmiotu i nie dotyczy praw podmiotowych przysługujących jednostce na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Relacja pomiędzy radnym a organem wykonawczym ma co do zasady charakter wewnętrzny, zaś uprawnienia związane z wykonywanym przez niego mandatem wiążą się z funkcją kontrolą organu stanowiącego gminy. Nie wynikają one zatem z praw przysługujących stronie jako zwyczajnemu członkowi wspólnoty samorządowej. W takim też kontekście należy postrzegać żądanie udzielenia informacji, udostępnienia materiałów, zapytanie czy też interpelację (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 293/19 oraz z 12 czerwca 2019 r., III SA/Kr 278/19).

26 Konstatując należy wskazać, że zarówno oznaczenie wnioskodawcy ("J. O., Sołtys wsi A., Radny Gminy B."), jak i sam przedmiot wniosku nie pozostawiają wątpliwości, ze skarżący w istocie działał w ramach uprawnienia przyznanemu mu przez przepisy ustawy samorządowej. Skarżący wnioskował o udzielenie mu informacji dotyczących przebiegu i organizacji spotkania, które odbyło się [...] kwietnia 2022 r. w Urzędzie Gminy B., w którym brał udział. Spotkanie dotyczyło przekazania kluczy do świetlicy wiejskiej, co z kolei stanowiło realizację propozycji, jaka padła podczas zebrania wiejskiego Sołectwa A. z [...] września 2021 r. (zob. k. 5-10 akt administracyjnych). Zarówno więc materia wniosku wiązała się z funkcją skarżącego w samorządzie, jak też przede wszystkim – forma obu wniosków wskazywała na to, że skarżący składa je jako radny, wykonując swoje funkcje.

27 Powyższego nie może zmienić treść złożonej do sądu skargi, w której postawione zostały zarzuty naruszenia przepisów u.d.i.p., wszakże niejednokrotnie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący wskazują na uchybienia przepisom, które w danej sprawie nie mają zastosowania. Choć oczywiście nie jest wymogiem, by we wniosku o udzielenie informacji – czy to informacji publicznej, czy w ramach funkcji radnego - wnioskodawca bezpośrednio powołał się na przepisy dające mu takie uprawnienie, to jednak wskazanie stosownej podstawy prawnej, w kontekście treści i formy żądania, pozwala w łatwiejszy sposób na ocenę właściwego trybu postępowania i intencji wnioskodawcy.

28 W świetle powyższego przyjąć należy, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych. Przede wszystkim, odpowiedź na zapytanie radnego (interpelację) nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków. Z uwagi na fakt, że interpelacja jest formą kontroli radnych w stosunku do organów wykonawczych gmin, to odpowiedź na nią nie ma charakteru zewnętrznego, lecz wewnętrzny – stanowi swoistą korespondencję między członkiem organu stanowiącego i kontrolnego gminy (członkiem rady gminy) a organem wykonawczym gminy (wójtem czy jak w niniejszej sprawie burmistrzem), a więc podmiotów powiązanych ustrojowo i organizacyjne w ramach jednostki samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2021 r., III OSK 4967/21).

29 Skoro sąd nie ma wątpliwości, że intencją skarżącego nie było uruchomienie procedury z u.d.i.p., lecz skorzystanie z uprawnień jakie ustawa samorządowa przyznała radnym w przepisie art. 24 ust. 2 u.s.g., to należało uznać, że wniesiona w sprawie skarga na bezczynność organu w udostępnieniu skarżącemu żądanych przez niego informacji na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.g. nie mieści się w granicach właściwości sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. i z tych powodów kwalifikuje się do odrzucenia.

30 Z tego względu sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego od skargi sąd orzekł w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.