Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2017 r., II SA/Bk 761/16

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 kwietnia 2017 r., II SA/Bk 761/16

Tekst

TEZY

1 W przypadku złożenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej do organu nadzoru budowlanego i w trakcie prowadzonego przez ten organ postępowania legalizacyjnego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosować art. 49c ust. 2. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) i zawiesić postępowanie do czasu rozpoznania wniosku przez wojewodę, do którego powinien przekazać złożony wniosek na podstawie art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sentencja

2 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Mieczysław Markowski, Protokolant referent stażysta Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie

3 Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PINB), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, dalej jako p.b.) nakazał W. S. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku gospodarczego istniejącego na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Organ pierwszej instancji wskazał, że w prowadzonym z urzędu postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym wyżej wymienionego budynku wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nakazano inwestorowi przedłożenie stosownej dokumentacji, który to obowiązek inwestor wykonał. Zgodnie z art. 48 ust. 5 p.b. potraktowano wykonanie tego obowiązku jako złożenie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. ustalono inwestorowi na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 p.b. opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł, które to postanowienie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej jako PWINB) utrzymał w mocy postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2014 r., zaś w sprawie II SA/Bk 957/14 WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2015 r. oddalił skargę na orzeczenie PWINB. Z uwagi na niewniesienie opłaty legalizacyjnej organ był zobowiązany do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 49 ust. 3 p.b.

4 Odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. złożył W. S., który wskazał na składane wielokrotnie prośby o umorzenie postępowania, które nie zostały uwzględnione. Wyjaśnił, że budynek będący przedmiotem postępowania zapewnia dach nad głową kilku rodzinom, a nakazanie jego częściowej rozbiórki pogorszy ich sytuację życiową. Wskazał, że "obecny stan zdrowia psychicznego i fizycznego uniemożliwia wykonanie nakazu rozbiórki a tym bardziej pokrycie jego kosztów". Jak wyjaśnił, nie podnosi zarzutów naruszenia prawa, ale wskazuje na ekonomiczną niemożliwość wykonania rozbiórki oraz niewspółmierność wysokości opłaty legalizacyjnej w stosunku do wykonanej samowolnie powierzchni rozbudowy.

5 Decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...] PWINB utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania, w tym podkreślił bezsporny fakt wykonania rozbudowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazał, że w trakcie procedury legalizacyjnej inwestor przedstawił wymagane dokumenty, co w oparciu o obowiązujące przepisy trafnie przez organ pierwszej instancji zostało potraktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Jednakże inwestor nie uiścił ustalonej opłaty legalizacyjnej, co na podstawie art. 49 ust. 3 w związku z art. 49 ust. 1 p.b. zobowiązywało organ do orzeczenia rozbiórki. Organ odwoławczy odniósł się również do zawartego w odwołaniu "zarzutu nieuwzględnienia prośby o umorzenie opłaty legalizacyjnej" uznając go za niezasadny. Powołał przepis art. 49c p.b. i wyjaśnił, że w jego ocenie skoro decyzja o umorzeniu opłaty legalizacyjnej należy do wojewody, to brak jest podstaw aby zajęły się tą kwestią organy nadzoru budowlanego. Nie podzielił również zarzutu zbyt wysokiej kwoty opłaty legalizacyjnej.

6 Skargę na powyższą decyzję odwoławczą z dnia [...] października 2016 r. złożył do sądu administracyjnego W. S. Wniósł o umorzenie opłaty legalizacyjnej, bowiem – jak wskazał - nie jest w stanie, ze względu na stan zdrowia, wykonać rozbiórki, nadto jej wykonanie uniemożliwi zamieszkiwanie w budynku. Podkreślił wagę sprawy i niską społeczną szkodliwość "sprawy".

7 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie. Podczas rozprawy w dniu 12 kwietnia 2017 r. wskazał, że – w jego ocenie – skarżący nie złożył do właściwego organu tj. wojewody, wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Fakt zawarcia takiego wniosku w odwołaniu adresowanym do organów nadzoru budowlanego nie czynił przeszkód w nakazaniu rozbiórki.

8 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9 Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem organ odwoławczy naruszył przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

10 Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca rozbiórkę rozbudowanej części budynku – z uwagi na nieuiszczenie przez inwestora opłaty legalizacyjnej, który to fakt jest bezsporny. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 49 ust. 3 zdanie trzecie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), dalej jako p.b., zgodnie z którym decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 tej ustawy wydaje się także w przypadku nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej.

11 Jak ustalono w sprawie, postępowanie legalizacyjne w stosunku do spornych robót budowlanych wykonanych bez pozwolenia na budowę toczyło się na podstawie art. 48 p.b. od roku 2011. W postępowaniu tym: postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i zobowiązano inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego; po przedłożeniu wymaganych dokumentów i ich uzupełnieniu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymanym w mocy w dniu [...] sierpnia 2014 r., ustalono na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 p.b. wysokość opłaty legalizacyjnej, zaś WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 957/14 oddalił skargę od orzeczenia odwoławczego; następnie ustalono fakt nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, co skutkowało orzeczonym nakazem rozbiórki z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymanym w mocy w dniu 5 października 2016 r. (decyzją zaskarżoną w sprawie niniejszej).

12 W kontekście powyższych faktów istotne jest, że w trakcie postępowania legalizacyjnego doszło do nowelizacji ustawy – Prawo budowlane, ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443). Nowelizacja, która weszła w życie w dniu 28 czerwca 2015 r., objęła również przepisy dotyczące opłaty legalizacyjnej. W art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej znalazła się także regulacja intertemporalna, zgodnie z którą do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4 ustawy zmienianej, ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.

13 Zdaniem sądu, wskazany przepis art. 6 ustawy nowelizującej znajduje zastosowanie w sprawie niniejszej, w której – jak wyżej przedstawiono - postępowanie legalizacyjne, w którym ustalono opłatę legalizacyjną, zostało wszczęte i nie zostało zakończone decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie nowelizacji tj. do dnia 28 czerwca 2015 r. Decyzją kończącą postępowanie legalizacyjne prowadzone na podstawie art. 48 p.b. (jak w sprawie niniejszej) jest bowiem decyzja wydana na podstawie art. 49 ust. 4 p.b. (zatwierdzająca projekt budowlany i – jeśli budowa nie została zakończona – udzielająca pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) lub decyzja wydana na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 p.b. (nakazująca rozbiórkę na skutek nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej). W sprawie niniejszej zaskarżona decyzja o rozbiórce na skutek nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej wydana została po dniu 26 czerwca 2015 r. w sprawie wszczętej przed tym dniem, zatem znajdują zastosowanie przepisy o opłatach legalizacyjnych w znowelizowanym brzmieniu.

14 Zgodnie z nowym brzmieniem art. 49c ust. 1 i 2 p.b. do opłat legalizacyjnych, o których mowa w art. 49 ust. 1 i art. 49b ust. 4, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. Złożenie wniosku, o którym mowa w art. 67a § 1 ustawy Ordynacja podatkowa (czyli wniosku o umorzenie należności) powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku.

15 Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, organ nadzoru budowlanego rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji pierwszoinstancyjnej nakazującej rozbiórkę z powodu nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej - pominął w sposób nieuprawniony treść przepisu art. 49c ust. 2 p.b. W ocenie bowiem sądu, treść odwołania zawiera wyraźną prośbę strony o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Nie może być potraktowane inaczej niż jako taka prośba stwierdzenie strony, iż wydano nakaz rozbiórki "po uprzednim nieuwzględnieniu próśb o umorzenie postępowania w/s nałożonego obowiązku opłaty legalizacyjnej wynoszącej 25.000 zł", przy tym odwołujący się również wskazuje, że "obecny stan zdrowia psychicznego i fizycznego uniemożliwia wykonanie nakazu rozbiórki a tym bardziej pokrycie jej kosztów". Nadto, odwołujący się podkreśla wyraźnie, że jest bez pracy, bez środków do życia i czasowo korzysta z pomocy społecznej. PWINB potraktował powyższy fragment odwołania jako zarzut "nieuwzględnienia przez organy nadzoru budowlanego prośby o umorzenie postępowania" i "zarzut niewspółmierności opłaty legalizacyjnej do rozbudowanej powierzchni", gdy tymczasem wyraźnie wynika z przytoczonych fragmentów odwołania oraz z jego treści ujmowanej w całokształcie, że odwołującemu się chodzi o zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, którego z uwagi na sytuację życiową i osobistą nie jest w stanie wypełnić. Organ odwoławczy powinien był zatem uznać, że odwołanie zawiera wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej oraz powinien był – na podstawie art. 49c p.b. – zawiesić postępowanie do dnia rozstrzygnięcia wniosku przekazując jednocześnie ten wniosek (tj. ten fragment odwołania stanowiący wniosek o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej) do rozpoznania właściwemu organowi tj. wojewodzie. W tym miejscu przytoczyć należy treść art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie.

16 Zauważyć należy, że przepis art. 49c p.b. nie umożliwia organowi nadzoru budowlanego prowadzącemu postępowanie legalizacyjne wyboru co do możliwości zawieszenia postępowania w przypadku złożenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. Przepis ten bowiem stanowi, że złożenie takiego wniosku "powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 48, art. 49 i art. 49b do dnia rozstrzygnięcia wniosku". Kategoryczne sformułowanie "powoduje zawieszenie" wyklucza uznaniowość organu w tym zakresie i zobowiązuje go do zawieszenia postępowania, czego organ odwoławczy nie zauważył.

17 Błędne jest stanowisko PWINB, zgodnie z którym skoro kompetencje w zakresie rozpoznania wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej przysługują wojewodzie, a więc organowi innemu niż organ nadzoru budowlanego do którego w trakcie postępowania legalizacyjnego złożono wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej, to brak jest przeszkód do kontynuowania tego postępowania. Stanowisko to jest niezgodne z treścią art. 49c ust. 2 p.b., a nadto pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego tj. zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz zasadą informowania stron (art. 9 K.p.a.). Stosownie do treści art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie z art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tym miejscu powtórzyć można za WSA w Warszawie, że "Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań" (vide wyroki z dnia 18 października 2016 r., VI SA/Wa 679/16 oraz z dnia 6 maja 2016 r., VIII SA/Wa 681/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako CBOSA). Także skład orzekający w sprawie niniejszej przychyla się do stanowiska sformułowanego w sprawie IV SA/Gl 1056/15, zgodnie z którym " [...] obowiązek informowania stron, o którym mowa w art. 9 kpa, o całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych, należy rozumieć szeroko, jak tylko to możliwe. Szczególnie rygorystycznie zasada ta winna być przestrzegana w postępowaniu, w którym działa nieprofesjonalny podmiot, tak jak w tym przypadku. Zasada nieznajomości prawa (ignorantia iuris nocet), ulega bowiem złagodzeniu na gruncie prawa administracyjnego. Organy winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tylko takie działanie organów pogłębia zaufanie obywateli do organów państwa, w myśl art. 8 kpa" (CBOSA).

18 Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej, skoro obowiązkiem organu jest czuwanie nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, zaś skarżący w postępowaniu administracyjnym nie był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, a ustalona opłata legalizacyjna jest znacznej wysokości (25 000 zł), to pominięcie treści odwołania w zakresie, w jakim zawiera ono prośbę o odstąpienie od opłaty legalizacyjnej (jej umorzenie) i nieprzekazanie tego wniosku właściwemu organowi (wojewodzie) oraz niezawieszenie postępowania legalizacyjnego było istotnym naruszeniem zasad z art. 8 i 9 K.p.a., jak też przepisu art. 49c p.b. Skutkowało to uchyleniem zaskarżonej decyzji.

19 W tym miejscu wskazać należy, że skład orzekający w sprawie niniejszej podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą strona nie powinna ponosić szkody z powodu nieznajomości prawa, jak też podziela i ten kierunek orzecznictwa, zgodnie z którym należy wykorzystać wszystkie możliwości prawne do zalegalizowania samowoli budowlanej, tak by nakaz rozbiórki był ostatecznością. Przykładowo sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku z dnia 2 grudnia 2012 r. w sprawie II SA/Po 548/16 (CBOSA). W stanie faktycznym tej sprawy strona nie złożyła wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej czy rozłożenie jej na raty, opłaty legalizacyjnej nie uiściła i nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego. Sąd uchylił nakaz rozbiórki i uznał, że organ miał obowiązek poinformowania strony o możliwości ubiegania się o umorzenie czego nie dopełnił, a co stanowiło naruszenie art. 8 i art. 9 K.p.a. i skutkowało skasowaniem decyzji nakazującej rozbiórkę.

20 W sprawie niniejszej wniosek o umorzenie opłaty legalizacyjnej został zawarty w odwołaniu, a organ go zignorował nie przekazując do organu właściwego i nie zawieszając postępowania w przedmiocie nakazania rozbiórki, co stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Tutejszy sąd prezentuje bowiem stanowisko, zgodnie z którym w przypadku złożenia wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej do organu nadzoru budowlanego i w trakcie prowadzonego przez ten organ postępowania legalizacyjnego, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zastosować art. 49c ust. 2 p.b. tj. zawiesić postępowanie do czasu rozpoznania wniosku przez wojewodę, do którego powinien przekazać złożony wniosek na podstawie art. 65 § 1 K.p.a.

21 W ponownie przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym organ PWINB uwzględni sformułowaną przez tutejszy sąd ocenę prawną, w tym zastosuje się do treści art. 49c ust. 2 p.b. i po przekazaniu art. 65 § 1 K.p.a. Wojewodzie P. wniosku skarżącego o umorzenie opłaty legalizacyjnej zawiesi postępowanie legalizacyjne do czasu rozpoznania tego wniosku. Dalsze kroki procesowe podejmie po ostatecznym zakończeniu postępowania przed Wojewodą.

22 Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.