Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2015 r., II SA/Bk 591/15

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 października 2015 r., II SA/Bk 591/15

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi B. J. na czynność Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione p o s t a n a w i a odrzucić skargę ,

Uzasadnienie

2 W dniu [...] września 2012 r. lekarz specjalista wystawił B. J. (powoływanej dalej jako Skarżąca) skierowanie na leczenie uzdrowiskowe, które zostało złożone w P. Oddziale Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej w skrócie: POW NFZ) z początkiem października 2012 r.

3 Pismem z dnia [...] marca 2014 r. POW NFZ poinformował skarżącą

4 o potwierdzeniu jej skierowania na leczenie uzdrowiskowe z wyznaczeniem jego terminu od 22 kwietnia 2014 r. do 13 maja 2014 r. i Zakładu Leczenia Uzdrowiskowego w P. Poinformowano skarżącą również o zasadach rezygnacji z przyznanego leczenia.

5 Skarżąca, pismem z dnia [...] marca 2014 r. dokonała zwrotu skierowania oraz wystąpiła do organu o zmianę terminu argumentując, że pracuje jako nauczyciel języka angielskiego i w zaproponowanym terminie nie mogła wziąć urlopu z uwagi na przygotowywanie uczniów do egzaminu maturalnego. Wskazała również, że wyznaczone miejsce leczenia nie było zgodne zaleceniami lekarza specjalisty. Ponadto organ nie pouczył jej o możliwości odwołania od czynności potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe a jedynie o zasadach rezygnacji z leczenia

6 i obowiązku niezwłocznego zwrotu skierowania, co skarżąca uczyniła nie mogąc skorzystać z leczenia.

7 Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r., doręczonym skarżącej w dniu [...] kwietnia 2014 r., POW NFZ poinformował ją o uznaniu zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione. Organ powołując się na przepisy prawa wyjaśnił, że brak było podstaw do uznania za zasadną rezygnację z przyznanego miejsca oraz terminu leczenia. Wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. z 2011 r., Nr 142, poz. 835) oddział wojewódzki NFZ potwierdza skierowania na leczenie uzdrowiskowe według kolejności oczekujących świadczeniobiorców z uwzględnieniem zakresu świadczeń oraz kierunku leczniczego. Każde skierowanie wpisywane jest na listę oczekujących zgodnie z datą jego wpływu, a czas oczekiwania na jego realizację zależy od liczby pacjentów znajdujących się w kolejce. Wskazanie zaś odpowiedniego dla ubezpieczonego zakładu lecznictwa uzdrowiskowego należy do kompetencji lekarza specjalisty zatrudnionego w oddziale wojewódzkim NFZ. Organ podkreślił, że żadne

8 z przepisów nie wskazują na obowiązek szczególnego traktowania nauczycieli, wobec czego NFZ nie ma możliwości dostosowywania terminu leczenia uzdrowiskowego do możliwości urlopowych ubezpieczonego. Organ podkreślił, że skarżąca poinformowana została o zasadach rezygnacji z przyznanego leczenia uzdrowiskowego i zgodnie z § 5 załącznika do zarządzenia Nr 4/2010/DSM Prezesa NFZ z dnia 15.01.2010 r. w sprawie "Zasad potwierdzania skierowań na leczenie uzdrowiskowe w oddziałach wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia" każda rezygnacja powinna być pisemnie uzasadniona oraz udokumentowana.

9 Do okoliczności uzasadniających rezygnację należą w szczególności: choroba świadczeniobiorcy oraz wypadek losowy, potwierdzone odpowiednim dokumentem. Tylko bowiem w przypadku uznania rezygnacji za zasadną Oddział Wojewódzki NFZ może wyznaczyć nowy termin realizacji skierowania w ramach możliwości oddziału oraz zgodnie z pierwotną datą wpływu skierowania.

10 Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżąca wezwała Dyrektora POW NFZ do usunięcia naruszenia prawa i wyznaczenie innego terminu rozpoczęcia i zakończenia leczenia zgodnego z jej wnioskiem oraz wyznaczenie innego zakładu leczenia uzdrowiskowego zgodnego z zaleceniami lekarza kierującego na leczenie.

11 Pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformowano Skarżącą, że POW NFZ nie miał podstaw do pozytywnego rozpatrzenia jej prośby i wyznaczenia kolejnego terminu leczenia uzdrowiskowego we wnioskowanym okresie wakacyjnym, gdyż pracy zawodowej nie można uznać za wydarzenie losowe.

12 W tych okolicznościach Skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego skargi na dwie czynności Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B.: 1) na czynność potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe do sanatorium (z dnia [...] marca 2014r.); oraz na 2) czynność uznania przez organ zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione (z dnia [...] kwietnia 2014r.).

13 Postanowieniem z dnia 30 października 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę B. J. na czynność Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w B. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie skierowania do sanatorium i z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzono, iż skierowania na leczenie uzdrowiskowe wydane w oparciu o art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Wobec tego skarga na czynność z zakresu administracji publicznej powinna zostać poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, zgodnie z treścią art. 52 § 3 p.p.s.a. WSA stwierdził, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wynikającego z powołanego art. 52 § 3 p.p.s.a. i nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa w zakreślonym czternastodniowym terminie.

14 Sąd I instancji uznał, że odrzuceniu podlegała również skarga na pismo organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie uznania zwrotu skierowania

15 za merytorycznie nieuzasadnione. Stwierdził, że ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz rozporządzenie w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe nie normują kwestii "uznania zwrotu skierowania za nieuzasadnione", zatem wobec braku regulacji prawnej w tym zakresie pismo o uznaniu zwrotu skierowania za nieuzasadnione nie mogło być uznane za informację o czynności podjętej przez organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

16 Na powyższe postanowienie Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną zarzucając mu naruszenie:

17 1. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich wadliwe zastosowanie i przyjęcie, że skarga na czynność Dyrektora P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ w B. z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie skierowania do sanatorium podlegała odrzuceniu wobec braku wyczerpania środków zaskarżenia, w sytuacji gdy skarżąca przed wniesieniem skargi pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa;

18 2. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny pisma skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. i przyjęcie,

19 że dotyczyło ono jedynie pisma NFZ Oddział w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. i pominięcie w przedstawionym stanie sprawy istotnych dla jej wyniku okoliczności, nie kwestionowanych przez organ, a mianowicie, że w piśmie tym skarżąca domagała się wyznaczenia innego terminu rozpoczęcia i zakończenia leczenia oraz wyznaczenia innego zakładu leczenia uzdrowiskowego niż w piśmie NFZ Oddział

20 w B. z dnia [...] marca 2014 r. wskazując, że nie była poinformowana o możliwości jakiegokolwiek odwołania w tym zakresie, a wezwanie to zostało złożone z zachowaniem 14 dniowego terminu licząc od daty doręczenia skarżącej pisma NFZ Oddział w B. z dnia [...] marca 2014 r.;

21 3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 33 ust. 1, 2 i 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe (...) poprzez ich wadliwe zastosowanie i uznanie, że skarga na czynność Dyrektora P. Oddziału NFZ w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadniony podlegała odrzuceniu, gdyż czynność ta nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegającą kontroli sądów administracyjnych;

22 4. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia

23 i polegające na pominięciu okoliczności wydania w niniejszej sprawie w dniu 14 sierpnia 2014 r. postanowienia wstrzymującego zaskarżoną czynność organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. co doprowadziło do tego, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia przedstawia stan sprawy w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym oraz powoduje, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

24 Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 maja 2015 r. II GSK 236/15, uchylił zaskarżone postanowienie. W pierwszej kolejności NSA zgodził się z Sądem I instancji, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzone zostało, że czynność organu polegająca na potwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe, wydane na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest czynnością, o której mowa w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Według NSA zasadnie też Sąd I instancji przyjął, iż wniesienie skargi do sądu administracyjnego na czynności z zakresu administracji publicznej (w tym przypadku na czynność potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe do sanatorium), powinno zostać poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Nie można jednak, zdaniem NSA, zasadnie zarzucić Skarżącej, iż nie dopełniła ona obowiązku polegającego na wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa w terminie 14 dni od dnia dowiedzenia się o potwierdzeniu skierowania na leczenie uzdrowiskowe. W ocenie NSA Sąd I instancji pominął w sprawie, że wniesienie skargi na tę czynność organu poprzedzone zostało pismem skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. (wpływ do organu [...] kwietnia 2014 r.), które zostało wniesione do organu przed upływem 14-dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia skarżącej pisma NFZ Oddział w B.

25 z dnia [...] marca 2014 r., a więc w terminie przewidzianym w art. 52 § 3 p.p.s.a. dla dokonania czynności wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

26 Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się jednocześnie z Sądem I instancji,

27 iż skarga na pismo NFZ Oddziału w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r.

28 w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione winna podlegać odrzuceniu, ponieważ nie jest czynnością, o której mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Procedura dotycząca kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową uregulowana została w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym skierowanie na leczenie uzdrowiskowe wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania – oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który wystawił skierowanie.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zważył co następuje:

30 Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest czynność uznania przez organ zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione z dnia [...] kwietnia 2014 r.

31 Na wstępie należy jednak wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Skarżącą skargi kasacyjnej, postanowieniem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 236/15, uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 676/14. Stosownie zaś do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że ocena legalności zaskarżonej czynności winna być przeprowadzona w oparciu o stanowisko przedstawione przez NSA w przedmiotowym postanowieniu.

32 Rozpoznając zatem skargę na czynność organu z dnia [...] kwietnia 2014 r.

33 w przedmiocie uznania zwrotu skierowania za merytorycznie nieuzasadnione, zgodnie z powyższym rozstrzygnięciem, Sąd stwierdził, że podlega ona odrzuceniu. Jak trafnie bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym orzeczeniu zaskarżona czynność nie jest czynnością, o której mowa jest w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Procedura dotycząca kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową uregulowana została w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym skierowanie na leczenie uzdrowiskowe wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania – oddział wojewódzki Funduszu właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który wystawił skierowanie. Do potwierdzenia oraz odmowy potwierdzenia skierowania leczenie uzdrowiskowe nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto procedurę te regulują postanowienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. Nr 142, poz. 835), które zostało wydane w oparciu o delegację ustawową wynikająca z ust. 5 art. 33 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Jak słusznie zatem wywiódł NSA powołane przepisy, ani inne powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie normują kwestii "uznania zwrotu skierowania za nieuzasadnione", a zatem wobec braku regulacji prawnej w tym zakresie pismo o uznaniu zwrotu skierowania za nieuzasadnione nie mogło być uznane jako informacja o czynności podjętej przez organ w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podzielić też należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż za przepis powszechnie obowiązujący nie może być uznany § 5 załącznika do zarządzenia Nr 4/2010/DSM Prezesa NFZ z dnia 15 stycznia 2010 r. w sprawie "Zasad potwierdzania skierowań na leczenie uzdrowiskowe w oddziałach wojewódzkich Narodowego Funduszu Zdrowia."

34 W konsekwencji przyjąć należało, iż powołana czynność (pismo z dnia [...] kwietnia 2014 r.) jest jedynie informacją organu o skutkach nieskorzystania ze skierowania do sanatorium, a zatem skarga na tą czynność podlegała odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.