Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 września 2010 r., II SA/Bk 533/10

postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 września 2010 r., II SA/Bk 533/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), po rozpoznaniu w dniu 15 września 2010 r. w Białymstoku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] czerwca 2010 r. Nr [...] w przedmiocie ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy p o s t a n a w i a odrzucić skargę

Uzasadnienie

2 Raportem z dnia 03 lipca 2009 r. M. S. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy za rok 2000, 2001, 2004 i 2006.

3 Pismem z 07 lipca 2009 r. nr [...] organ wskazał, iż zgodnie

4 z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z 06 kwietnia 1990 r. o Policji policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby – nie więcej jednak niż za ostatnie trzy lata kalendarzowe. Wskazano, że skoro rok 2009 był ostatnim rokiem służby wnioskodawcy, to prawo do ekwiwalentu przysługiwało jedynie za lata 2007 – 2009.

5 Wnioskiem z 04 maja 2010 r. M. S. zwrócił się ponownie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 2010 r. w sprawie K 1/08 (Dz. U. Nr 34, poz. 190), który wszedł w życie 08 marca 2010 r.

6 Pismem z [...] czerwca 2010 r. nr [...] organ wskazał, że przedmiotowy wyrok, stwierdzający niekonstytucyjność regulacji art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji - ograniczającej prawo do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy do trzech ostatnich lata kalendarzowych – wywiera skutki na przyszłość. Oznacza to, że wszystkie czynności podjęte przez organ w czasie obowiązywania niekonstytucyjnego przepisu pozostają w mocy, a mogą być wzruszone wyłącznie przy zastosowaniu odpowiednich procedur, których uruchomienie nie może się odbywać z urzędu. Wskazano, że skoro wnioskodawca odszedł ze służby przed wydaniem przez TK powoływanego wyroku, jego skutki nie mają do niego zastosowania.

7 Skargę na powyższe pismo złożył do sądu administracyjnego M. S. zarzucając naruszenie art. 114 ust. 1 i 2 ustawy z 06 kwietnia 1990 r. o Policji

8 w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 2010 r. w sprawie

9 K 1/08. Wniósł o uchylenie czynności materialno - technicznej Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] czerwca 2010 r. Wskazał na art. 53 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

10 W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż brak jest podstaw do wypłaty należności wnioskowanych przez skarżącego, bowiem utrata mocy obowiązującej przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji w zakresie dotyczącym prawa do ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i sformułowania "nie więcej jednak niż za ostatnie trzy lata kalendarzowe" nastąpiła 08 marca 2010 r., zaś skarżący został zwolniony ze służby w lipcu 2009 r., czyli pod rządami przepisów, które wówczas obowiązywały. Organ wniósł o odrzucenie skargi jako spóźnionej.

11 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

12 Skarga podlega odrzuceniu, jednak z przyczyn innych niż wskazane

13 w odpowiedzi na skargę.

14 Stosunek służbowy funkcjonariusza publicznego ma charakter stosunku administracyjnoprawnego, charakteryzującego się podporządkowaniem

15 i dyspozycyjnością. Przesądzone zostało w orzecznictwie sądowym, że sprawy ze stosunku służbowego normowanego ustawą z 06 września 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) są rozpatrywane w postępowaniu administracyjnym przez właściwe organy służby mundurowej. Jak wskazał SN

16 w wyroku z 05 września 1991 r. (I PRN 39/91, OSP 1992/5/118) nasilenie pierwiastków władczych w stosunkach służbowych jest tak wielkie, że regulacje

17 z zakresu prawa pracy są mniej przydatne od regulacji administracyjnoprawnych. Dlatego też stosunki służbowe funkcjonariuszy mają charakter administracyjnoprawny. Konsekwencją tego jest pozostawienie sporów powstałych na tle administracyjnoprawnych stosunków podporządkowania w gestii organów służbowych. Poglądy te zachowały swą aktualność na tle uregulowań ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Ustawa ta utrzymuje administracyjnoprawny charakter stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, wyrażający się przede wszystkim dużym podporządkowaniem i dyspozycyjnością funkcjonariusza (vide również

18 W. Kotowski "Ustawa o Policji. Komentarz", ABC 2008, teza 1 do art. 32).

19 Jak stanowi art. 32 ustawy o Policji decyzje w sprawie mianowania, przenoszenia i zwalniania oraz odwołań od tych decyzji wydają przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. Od decyzji w tych sprawach policjantowi służy odwołanie do wyższego przełożonego. Decyzje dotyczące uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych wydają organy określone w art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji (kierownicy jednostek organizacyjnych). Przepis art. 32 ust. 2 ustawy przewiduje zatem expressis verbis, że w sprawie mianowania, przenoszenia

20 i zwalniania ze stanowiska właściwy organ Policji wydaje decyzję administracyjną. Przepis ten, jak również inne przepisy ustawy o Policji, nie wyłączają możliwości wydawania decyzji administracyjnych również w przedmiocie prawa do świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego w przypadku funkcjonariusza zwalnianego ze służb (vide W. Kotowski "Ustawa ...", teza 4 do art. 32). Mając na uwadze, że sprawy o uposażenie i inne świadczenia z tego stosunku mają charakter administracyjnoprawny oraz są rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym,

21 a ich istotą jest rozstrzygnięcie o prawie lub braku prawa do określonego świadczenia (przepis art. 107 ust. 2 i 3 ustawy stanowi o "rozpatrywaniu roszczeń"

22 o prawo do uposażenia i innych świadczeń i należności pieniężnych) – przyjąć należy decyzyjną formę orzekania w tym przedmiocie (wyrok NSA z 07.12.2001 r., II SA 2591/01, Lex nr 121906). Powyższy wniosek jest o tyle uprawniony, że ustawa

23 o Policji zawiera normy prawa administracyjnego, które w tym konkretnym przypadku pozwalają na określenie merytorycznej treści działania administracji publicznej tj. przesłanek przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia (art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a ustawy o Policji). Zatem mimo że ustawa expressis verbis nie stanowi o decyzji w przedmiocie świadczeń pieniężnych ze stosunku służbowego w Policji, nie istnieje w rozpoznawanym przypadku przeszkoda w przyjęciu, że działanie właściwego kierownika jednostki organizacyjnej Policji powinno mieć charakter decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 104 § 1 i 2 Kpa – organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

24 W przedmiotowej sprawie jako przedmiot zaskarżenia wskazana została czynność materialno – techniczna odmowy wypłaty spornego ekwiwalentu.

25 Zdaniem składu orzekającego rozróżnić należy czynność organu rozstrzygającą o prawie lub braku prawa do świadczenia wynikającego ze stosunku służbowego, która powinna mieć charakter decyzji administracyjnej, od czynności wypłaty świadczenia, która ma charakter techniczny (vide postan. WSA w Krakowie

26 z 08.10.2008 r., III SAB/Kr 18/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z 17.02.2010 r.,

27 II SA/Wa 1819/09, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwłaszcza

28 w przypadku sporu o prawo do świadczenia – wyłącznie decyzyjna forma jego rozstrzygnięcia gwarantuje stronie wszechstronne rozpoznanie sprawy w toku administracyjnego postępowania instancyjnego, a następnie prawo zaskarżenia do sądu.

29 Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej wskazać należy, że wnioskiem z 04 maja 2010 r. skarżący zwrócił się do organu o rozstrzygnięcie w przedmiocie prawa do ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 lutego 2010 r. Organ udzielił odpowiedzi odmownej pismem z [...] czerwca 2010 r. Zdaniem sądu przedmiotowe pismo zawiera wszystkie cztery podstawowe (minimalne) elementy umożliwiające uznanie, iż stanowi ono w istocie decyzję administracyjną (vide

30 M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/el 2010, tezy do art. 104 Kpa). Dla przyjęcia takiej formy rozstrzygnięcia wymagane są obligatoryjnie: wskazanie organu, strony, rozstrzygnięcia oraz osoby wydającej decyzję. Niewątpliwie powyższym wymogom pismo z [...] czerwca 2010 r. odpowiada. Wskazuje ono organ – Komendanta Wojewódzkiego Policji, stronę – skarżącego, rozstrzygnięcie – z pisma jednoznacznie wynika odmowa przyznania prawa do ekwiwalentu na podstawie

31 art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji oraz pod pismem znajduje się podpis osoby piastującej funkcję organu. Należało zatem uznać, że stanowi ono decyzję administracyjną organu I instancji, a nie czynność materialno – techniczną. Zgodnie bowiem z jednolitym od wielu lat stanowiskiem orzecznictwa to treść aktu, a nie jego forma przesądza, czy stanowi on decyzję administracyjną czy inną czynność (vide wyrok WSA w Warszawie z 10.10.2008 r., IV SA/Wa 2109/07, Lex nr 521891).

32 Jak wyżej wskazano, w przypadku świadczeń pieniężnych wynikających ze stosunku służbowego od rozstrzygnięcia organu I instancji przysługuje funkcjonariuszowi odwołanie do organu wyższej instancji (w przypadku decyzji wydanej przez Komendanta Wojewódzkiego – do Komendanta Głównego Policji),

33 a dopiero później tj. po wyczerpaniu drogi administracyjnej - skarga do sądu administracyjnego (zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo

34 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W sprawie niniejszej tryb administracyjny nie został wyczerpany, zatem skarga

35 w istocie została wniesiona od decyzji organu I instancji. Z tego powodu podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 par. 1 pkt 6 p.p.s.a.

36 Na marginesie wskazać należy, że w decyzji z [...] czerwca 2010 r. nie zawarto pouczenia o prawie wniesienia odwołania, a organ bez stosownego wniosku strony

37 w tym przedmiocie (art. 111 § 1 Kpa) decyzji w tym zakresie z urzędu nie może uzupełnić. Jednocześnie strona postępowania nie może ponieść negatywnych dla siebie skutków nieprawidłowego działania organu. Dlatego przyjąć należy, że organ, chcąc naprawić wadliwość wydanego przez siebie aktu w postaci braku pouczenia

38 o przysługujących środkach zaskarżenia, może doręczyć stronie dodatkowy tekst zawierający pouczenie co do środków zaskarżenia, a strona będzie uprawniona czternastodniowym terminem liczonym od doręczenia powyższego pouczenia do wniesienia odwołania.

39 Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że również ocena pisma z [...] czerwca 2010 r. jako czynności materialno – technicznej wywoływałaby konieczność odrzucenia skargi z uwagi na brak wyczerpania środka w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa, który przysługuje w terminie 14 dni od daty doręczenia informacji o kwestionowanej czynności (art. 52 § 3 p.p.s.a.). Jeśli zatem pismo z [...] czerwca 2010 r. zostało skarżącemu wysłane 02 czerwca 2010 r. a doręczone – jak sam podaje w skardze 07 czerwca 2010 r. – termin czternastodniowy na wniesienie wezwania mijał w poniedziałek 21 czerwca 2010 r. Skargę wniesiono 02 lipca 2010 r.

40 Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.