Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 409/10

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 409/10

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi S. G. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia grzywny w celu przymuszenia - oddala skargę.-

Uzasadnienie

2 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. w dniu [...] października 2005 roku wydał postanowienie o nałożeniu na Panią S. G. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 złotych z powodu uchylania się przez zobowiązaną od obowiązku wykonania robót budowlanych celem doprowadzenia części budynku gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami prawa, w związku ze zmianą sposobu użytkowania na pomieszczenia mieszkalne, poprzez:

3 1. wykonanie robót budowlanych celem uzyskania wysokości wewnętrznej pomieszczeń w świetle minimum 2,50 m (obecnie wysokość 2,30 m);

4 2. wykonanie wentylacji w pomieszczeniach kuchni i łazienki;

5 3. wykonanie ocieplenia przegród poziomych i pionowych zgodnie z § 329 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 z 2002 roku

6 z późniejszymi zmianami) w budynku zlokalizowanym na działce

7 o numerze geodezyjnym [...] w S. przy ulicy S.

8 Wyżej wymienione roboty powinny być wykonane pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane. Ponadto należy podnieść, że wyszczególnione powyżej obowiązki zostały nałożone ostateczną decyzją Powiatowego "Inspektora Nadzoru Budowlanego e S. z dnia [...] stycznia 2005 roku. Nr [...].

9 Z uwagi na fakt, że skarżąca nie wykonała wskazanych wyżej obowiązków Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., wystawiając w dniu 28 grudnia 2009 roku tytuł wykonawczy nr [...], skierował sprawę ściągnięcia grzywny w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych do Urzędu Skarbowego w S.

10 Skarżąca w dniu 2 marca 2010 roku wywiodła wniosek o umorzenie należności pieniężnej z uwagi na trudne warunki mieszkaniowe, finansowe

11 i zdrowotne.

12 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem

13 z dnia [...] marca 2010 roku, nr[...], na podstawie art. 125 § 2 w zw. z art. 124 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku – o postępowaniu egzekucyjnym

14 w administracji (tekst jednolity: Dz. U. nr 229, poz. 1954 z 2005 roku z późniejszymi zmianami) odmówił Pani S. G. umorzenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej postanowieniem swoim z dnia [...] października 2005 roku,

15 nr [...]. Organ I instancji podkreślił, że tylko grzywny w celu przymuszenia nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte podlegają umorzeniu

16 w wyniku wykonania nałożonych obowiązków.

17 Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Pani S. G. zarzucając organowi I instancji nie branie pod uwagę bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej jej i małżonka.

18 P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 roku, nr [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

19 W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy podkreślił, że dopiero wykonanie nałożonych na skarżącą obowiązków skutkuje umorzeniem grzywny.

20 Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła Pani S. G., zarzucając:

21 - naruszenie art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie uznanie, że wobec skarżącej może być umorzone postępowanie egzekucyjne dotyczące grzywny

22 w wysokości 5 000 złotych, gdyż w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnej prowadzonym z majątku i dochodów z gospodarstwa rolnego skarżącej – nie uzyska się kwoty przewyższającej wydatki egzekucyjne;

23 - naruszenie art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym poprzez jego nie zastosowanie względem skarżącej;

24 - naruszenie art. 7, w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nie uwzględnienie trudnej sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącej;

25 - naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy.

26 Skarżąca dołączyła też szereg zaświadczeń dotyczących stanu zdrowia

27 i sytuacji finansowej.

28 W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzory budowlanego w B. wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

29 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje:

30 Na wstępie należy wskazać, że sądy administracyjne oceniają legalność zaskarżonej decyzji, postanowień i innych aktów poddanych właściwości sądów administracyjnych.

31 I tak stosownie do treści, przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzję administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających

32 z przepisów prawa.

33 Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo

34 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

35 i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym nie posiada uprawnień do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy.

36 Z powołanego przepisu wynika, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest wszechstronna, wykraczająca poza granice zarzutów skargi, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w kontekście jej zgodności z prawem materialnym i prawem procesowym.

37 Realizując powyższe założenia w konkretnej sprawie Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające jego wydanie postanowienie organu I instancji są zgodne z prawem.

38 Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 125 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym

39 w administracji (tekst jednolity: Dz. U. nr 110, poz. 968 z 2002 roku z późniejszymi zmianami). Przepis ten stanowi, że "w razie wykonanie obowiązku określonego

40 w tytule wykonawczym, nałożone, a uiszczenie lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu" (art. 125 § 1). W świetle powyższego zapisu zasadne jest stanowisko organu, który przyjmuje, że umorzenie grzywny w celu przymuszenia jest możliwe wyłącznie w razie wykonania obowiązków określonych

41 w tytule wykonawczym.

42 Wyżej wymieniony pogląd znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. II SA/Gd 262/08 – Lex nr 413617).

43 Mając powyższe na względzie należy również podkreślić stanowisko organu, że sytuacja zdrowotna i finansowa skarżącej, mimo że trudna, nie może być brana pod uwagę, bowiem ustawodawca tych przesłanek nie uwzględnił w żadnym przepisie prawnym dotyczącym przedmiotowej sprawy.

44 Tak więc nie doszło do naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa. Nie doszło do naruszenia także art. 59 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ w konkretnej sprawie nie zachodzą żadne przesłanki zawarte w tym przepisie.

45 Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej o naruszeniu art. 33 pkt 5 cytowanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie.

46 Problemy finansowe zobowiązanego nie powodują niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. Pogląd taki znajduje swoje odzwierciedlenie w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim został on wyraźnie wyartykułowany w wyroku z dnia 20 grudnia 1984 roku (I SA 804/84, ONSA 1984/2/123), w którym stwierdza się, że: "Względy ekonomiczne i finansowe, utrudniające wykonanie zaskarżonej decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji." Powołany wyrok odnosi się co prawda do zagadnienia niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), jednakże uwagi w nim zawarte można odnieść bezpośrednio do rozważanej tu kwestii niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Podobnie w wyroku z dnia 4 stycznia 1999 roku

47 (IV SA 1239/97, LEX nr 48176) wskazano, że: "Decyzja jest niewykonalna

48 w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. tylko wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie (obiektywnie) niemożliwa do wykonania, np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna." Zagadnienie niewykonalności decyzji (obowiązku) rozważał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2008 roku (II OSK 1365/07, LEX nr 532603) stwierdzając, że:

49 " O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku."

50 Niewykonalność faktyczna obowiązku niepieniężnego musi mieć także charakter obiektywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia lokalu zastępczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego

51 2006 roku, sygn. akt II OSK 509/05, publ. LEX nr 196712). Przedstawione wyżej stanowisko zostało potwierdzone również w doktrynie, w której wskazuje się, że przesłanką uznania decyzji za niewykonalną nie mogą być trudności

52 w wyegzekwowaniu decyzji wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi, a obowiązek jest niewykonalny w przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji (por. P. Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji", LexisNexis, Warszawa 2003, s. 131 - 132).

53 W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż w przepisie art. 59 § 1 pkt. 5 ustawy

54 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji chodzi o niewykonalność obowiązku zaistniałą zarówno po wydaniu decyzji, jak i o niewykonalność decyzji, która zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji. W pierwszym z wskazanych przypadków - niewykonalność decyzji po jej wydaniu czyni ją bezprzedmiotową w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w drugim przypadku zaś - zachodziłaby nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a./wyrok NSA z 15 czerwca 1999 roku, sygn. akt IV S.A. 505/96, LEX nr 47778/. Podobny pogląd prezentowany jest w literaturze, zgodnie z którym, jeżeli obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, to jego niewykonalność może zaistnieć zarówno przed wydaniem decyzji, jak i po jej wydaniu. Niewykonalność decyzji o charakterze trwałym, istniejąca w dniu jej wydania, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji /art.156 § 1 pkt 5 k.p.a./. Natomiast niewykonalność decyzji po jej wydaniu oznacza, iż decyzja jest bezprzedmiotowa, co stanowi - zgodnie z art.162 § 1 pkt.1 k.p.a. - przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. /por. Lidia Klat - Wertelecka - Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, Wyd. Uniwersytetu Wrocławskiego, str.312/. NSA w wyroku z dnia 13listopada 2008 roku (II OSK 1365/07) przyjął, że: "Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze/. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi

55 i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji".

56 Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy

57 z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami)