Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Bk 162/11

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Bk 162/11

Tekst

TEZY

1 1) Określenie w postanowieniu o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, terminu wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, jako "niezwłoczny" nie czyni zadość warunkom postanowienia, o których mowa w art. 122 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.).

2 2) Określenie terminu w powyższy sposób nie spełnia celu stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwia nałożenie dalszych grzywien, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów bhp - orzeczenia wykonania zastępczego.

Sentencja

3 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r. sprawy ze skargi P. H. –U."S." Spółka Jawna w B. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy w B. z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w B. na rzecz P. H.– U."S." Spółka Jawna w B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.

Uzasadnienie

4 Zaskarżonym postanowieniem Okręgowego Inspektora Pracy w B. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymano w mocy postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

5 U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

6 Decyzją Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] nakazano Przedsiębiorstwu Handlowo - Usługowemu S. S. M. S. J., Spółka jawna w B. zapewnienie wykonywania zadań służby bhp zgodnie z przepisami prawa w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r. (pkt 2). Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku wskazano art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy oraz art. 237¹¹ § 1 - 3 Kodeksu pracy.

7 W późniejszym okresie na wniosek Spółki, inspektor pracy przesunął termin realizacji przedmiotowej decyzji do dnia 30 października 2008 r. A następnie

8 w dniach 1 i 3 grudnia 2010 r. przeprowadził kontrolę realizacji zaleceń w zakresie wykonania zadań służby bhp. Powyższe kontrole wykazały, iż pomimo upływu 5 lat od wydania decyzji i 2 lat od upływu przesuniętego na wniosek pracodawcy terminu jej realizacji, nadal pozostaje ona niewykonana. W tym stanie rzeczy w dniu

9 9 listopada 2010 r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. skierował do zobowiązanego upomnienie wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z opisanej na wstępie decyzji.

10 Z kolei w dniu 29 grudnia 2010 r. wystawiono tytuł wykonawczy.

11 Z powodu niewykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie 2.000 zł wzywając do jej uiszczenia w terminie do 30 stycznia 2011 r. (pkt 1). Postanowienie zawierało ponadto wezwanie do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym.

12 Na powyższe postanowienie Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe S. S. M. S. J., Spółka jawna w B. złożyła zażalenie do Okręgowego Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B., wskazując, że zadania służby bhp wykonywane są osobiście przez wspólników spółki jawnej, a w przypadkach wykraczających poza ich wiedzę oraz uprawnienia zadania zlecane są podmiotom zewnętrznym, posiadającym odpowiednie kwalifikację. Ponadto podniesiono, iż zgodnie z art. 237¹¹ § 1 Kodeksu pracy, zadania z zakresu służby bhp u pracodawców zatrudniających do 10 pracowników mogą być wykonywane przez nich samych, a zatem skoro zatrudnienie w spółce nie przekracza 10 osób, czynności te mogą być wykonywane przez jej wspólników. W tej sytuacji organ nie powinien nakładać na Spółkę kary grzywny.

13 W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Okręgowy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy podkreślił, iż grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się i dlatego jest nakładana

14 w sytuacji, gdy zobowiązany nie wykonuje obowiązku, do którego był zobligowany.

15 W realiach niniejszej sprawy, skarżąca została zobowiązana do wykonania określonego obowiązku w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r. na mocy decyzji

16 z dnia [...] kwietnia 2005 r. Powyższy termin został następnie przesunięty do

17 30 października 2008 r. Pomimo upływu terminu pierwotnego, jak i następnego - obowiązek ten nie został wykonany, w związku z czym inspektor wystosował upomnienie, a następnie wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, iż grzywna w celu przymuszenia została nałożona na zobowiązanego prawidłowo.

18 Odnosząc się do wysokości grzywny wskazano, iż odpowiada ona przepisom prawa, jest uzasadniona zarówno celem grzywny, jak i charakterem obowiązku, do którego ma przymuszać. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r.

19 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 110, poz. 968 ze zm.), grzywna w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty 50.000 zł. Tak, więc nałożenie grzywny w wysokości 2.000,00 zł należy uznać za uzasadnione biorąc pod uwagę obowiązek, do którego wykonania ma ona przymusić.

20 Ustosunkowując się do zarzutów zażalenia, organ odwoławczy uznał je

21 w całości za nieuzasadnione. W ocenie organu, argument zmniejszenia w firmie zatrudnienia poniżej 10 pracowników nie powoduje automatycznie z mocy prawa powstania możliwości wykonywania służby bhp przez samego pracodawcę. Powołany przez skarżącego artykuł 237¹¹ § 1 Kodeksu pracy stanowi, że pracodawca posiadający ukończone szkolenie niezbędne do wykonywania zadań służby bhp może sam wykonywać zadania tej służby, jeżeli zatrudnia do

22 10 pracowników albo zatrudnia do 10 pracowników i jest zakwalifikowany do grupy działalności, dla której ustalono nie wyższą niż trzecią kategorię ryzyka w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Działalność prowadzona przez skarżącą, tj. sprzedaż hurtowa materiałów budowlanych i wyposażenia sanitarnego została zakwalifikowana do czwartej kategorii ryzyka w świetle wyżej wymienionej ustawy, co oznaczało zdaniem organu, że decyzja inspektora pracy była uzasadniona prawnie i faktycznie.

23 Końcowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 125 § 1 i 2 ustawy

24 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Stąd też wykonanie przez zobowiązanego obowiązku będzie mogło spowodować umorzenie nałożonej grzywny.

25 Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe S. S. M. S. J., Spółka jawna w B. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zarzucając skarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów art. 237¹¹ § 1 kodeksu pracy oraz art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca podniosła, iż przedsiębiorstwo w dacie wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zatrudniało 10 pracowników, a zatem zgodnie z art. 237¹¹ § 1 zdanie trzecie kodeksu pracy, pracodawca posiadający ukończone szkolenie niezbędne do wykonywania zadań służby bhp może sam wykonywać zadania tej służby, jeżeli zatrudnia do 10 pracowników. W wypadku skarżącej, działającej

26 w formie spółki jawnej, wspólnik M. S. legitymuje się stosownymi uprawnieniami, a zatem spełnia przesłanki umożliwiające samodzielne wykonywanie zadań z zakresu bhp bez konieczności powierzania wykonywania tych zadań innym podmiotom.

27 Skarżąca Spółka zarzuciła ponadto naruszenie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy

28 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w świetle którego postanowienie

29 o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu,

30 z zagrożeniem że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. W wydanym przez organ I instancji postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. nakazano "niezwłoczne" wykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym. Zdaniem skarżącego określenie terminu we wskazany sposób nie spełnia przesłanek wynikających z powołanego przepisu art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

31 W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie w/w postanowienia w całości oraz

32 o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

33 W odpowiedzi na skargę, Państwowa Inspekcja Pracy Okręgowy Inspektorat Pracy w B. podtrzymała dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie

34 i wniosła o jej oddalenia. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazano, iż zwrot "niezwłocznie" rozumieć należy jako żądanie wykonania obowiązku bez zbędnej zwłoki. Organ podkreślił, iż konieczność takiego sformułowania terminu była skutkiem przeszło dwuletniej zwłoki skarżącej w zakresie wykonania nałożonego obowiązku. Zachowanie skarżącej, która od 2005 r. lekceważyła nałożony na nią obowiązek zmusiło organ do zdecydowanej reakcji i zakreślenia możliwie jak najkrótszego terminu. W zaistniałym stanie faktycznym wobec precyzyjnie wskazanego terminu wykonania obowiązku w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. (modyfikującej treść nakazu z dnia [...] kwietnia 2005 r.), kolejne formułowanie terminu ze wskazaniem daty dziennej należało uznać za zbędne. W tych uwarunkowaniach określenie przez organ terminu wykonania obowiązku na "niezwłoczny" w pełni odpowiadało wymaganiom w/w przepisu, a zarazem najpełniej spełniało cel tej normy prawnej, której zadaniem jest zdyscyplinowanie podmiotów niewypełniających ciążących na nich obowiązków.

35 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

36 Skarga zasługuje na uwzględnienie.

37 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art. 1 § 1 u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 u.s.a. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

38 Granice kontroli sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 134 § 1 ustawy

39 z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wyznaczały w niniejszej sprawie postanowienia organów administracji wydane w postępowaniu egzekucyjnym toczącym się na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] grudnia 2010 r. wystawionego w celu wykonania obowiązku dotyczącego zapewnienia wykonywania zadań służby bhp zgodnie z przepisami prawa. Powyższe oznacza, iż Sąd kontrolował działalność organów w zakresie rozstrzygnięcia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] grudnia 2010 r. i utrzymującego je w mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2011 r. W granicach sprawy nie mieszczą się natomiast decyzje wydane w postępowaniu rozpoznawczym nakładające na skarżącą wskazany obowiązek.

40 Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie pierwszoinstancyjne winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, albowiem zapadły one z naruszeniem przepisów proceduralnych mających istotny wpływ na wynik sprawy.

41 Na wstępie podnieść należy, iż stosownie do art. 119 § 1 ustawy z dnia

42 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 110, poz. 968 ze zm., dalej p.e.a.), grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Organ egzekucyjny nakładający grzywnę obowiązany jest dochować warunków formalnych określonych w art. 122 p.e.a., tj. powinien doręczyć postanowienie

43 o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego wraz z odpisem tytułu wykonawczego. Postanowienie zaś zgodnie z art. 122 § 2 p.e.a. powinno zawierać dwa wezwania. Pierwsze do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz drugie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym

44 w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie.

45 Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia nie zawierają obligatoryjnego elementu, o którym mowa w art. 122 § 2 p.e.a. Omawiane rozstrzygnięcia nie wskazują bowiem terminu do realizacji decyzji nakazującej wykonanie zadań z zakresu bezpieczeństwa bhp mimo, że oznaczenie jego ma istotne znaczenie dla podjęcia następnych czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Wprawdzie w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. wezwał zobowiązanego do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, to jednak zdaniem Sądu termin "niezwłocznie" jest określeniem nieostrym i nie może być uznany za spełnienie tego warunku i to bez względu na podnoszony przez organ okres niewykonywania tego obowiązku przez zobowiązanego. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2008 r. sygn. akt

46 V SA/Wa 2307/07 (publ. Lex 471286), w którym stwierdzono, iż "jako nieprawidłowe należy ocenić wezwanie zobowiązanego w postępowaniu o nałożeniu grzywny

47 w celu przymuszenia do niezwłocznego wykonania określonego w tytule wykonawczym obowiązku, albowiem termin "niezwłocznie" jest określeniem nieostrym i wprawdzie znaczy tyle, co "bez zbędnej zwłoki", to nie wskazuje konkretnej daty wykonania określonego obowiązku". Powyższy pogląd Sąd

48 w składzie obecnym w pełni aprobuje.

49 W tym miejscu podnieść należy, iż wskazanie terminu do wykonania określonego w decyzji obowiązku jest podstawowym elementem postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia, a brak jego określenia jest wadą mającą wpływ na wynik sprawy. Wskazany brak, w postaci nieokreślenia w postanowieniu terminu wykonania obowiązku, nie może być bowiem uznany za nieistotny, gdyż niweczy on cel stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwia on w razie uchylania się od wykonania obowiązku nałożenie dalszych grzywien, a w przypadku obowiązku wynikających z przepisów bhp - jak w niniejszej sprawie - orzeczenia wykonania zastępczego (por. wyrok NSA z 30 listopada 1998 r. sygn. akt I SA/793/98 Lex 44662, wyrok WSA w Warszawie z 17 listopada 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1112/06 Lex 304103, wyrok WSA w Opolu z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Op 372/10 Lex 652114). Zgodnie zaś z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym, brak określenia tego terminu stanowi podstawę do uchylenia takiego postanowienia (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 567/08 Lex 536596, wyrok WSA w Gliwicach z 13 lutego 2008 r. II SA/Gl 952/07 Lex nr 443769; wyrok WSA w Warszawie z 17 listopada 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1112/06 - Lex nr 304103).

50 Z podanych wyżej przyczyn zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji należało uchylić, gdyż zostały wydane

51 z uchybieniem art. 122 § 2 pkt 2 ustawy. Jeszcze raz powtórzyć należy, iż postanowienie organu pierwszej instancji nie wskazuje terminu do wykonania obowiązku wynikającego z nakazu, a opisanego w tytule wykonawczym. Za spełnienie tego warunku wbrew twierdzeniom organu, nie można natomiast uznać wezwania do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym, albowiem jak już wyżej podniesiono takie określenie terminu nie spełnia celu stosowania środka egzekucyjnego i uniemożliwia nakładania dalszych grzywien w celu przymuszenia. W postępowaniu zażaleniowym organ odwoławczy nie konwalidował tej wady postanowienia organu pierwszej instancji i z naruszeniem wspomnianego wyżej przepisu utrzymał je w mocy, co skutkuje tym, że z naruszeniem prawa zostało wydane również zaskarżone postanowienie.

52 Rozpatrując sprawę ponownie organy mając na uwadze okoliczności sprawy

53 w chwili orzekania, winny zwrócić uwagę na brzmienie przepisów art. 122 § 2 p.e.a.

54 i stosować normy w nich wyrażone, tak aby elementy rozstrzygnięć egzekucyjnych odpowiadały ustawie o postępowaniu egzekucyjnym. Umożliwi to skuteczne prowadzenie postępowania egzekucyjnego i w efekcie realizację obowiązku nałożonego na skarżącą. Powyższa ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiążą zarówno sąd jak i organy.

55 Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

56 Pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącą, uznać należało za nietrafne.

57 Na ocenę legalności działania organów w niniejszej sprawie nie miały bowiem wpływu podnoszone na rozprawie okoliczności braku możliwości ukończenia kursu do samodzielnego wykonywania zadań bhp z uwagi na to, że nie znalazł się żaden organizator, który by taki kurs przeprowadził. Wykonanie obowiązków wskazanych

58 w decyzji z dnia [...] kwietnia 2005 r. miało nastąpić do dnia 30 października 2008 r.,

59 a jak sama skarżąca wskazuje do chwili obecnej nie wykonała tego obowiązku (protokół rozprawy sądowej z dnia 24 maja 2011 r.). W tym stanie rzeczy organy prawidłowo - co do zasady - wszczęły i prowadziły postępowanie egzekucyjne w celu przymusowej realizacji opisanego na wstępie nakazu.