Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2024 r., II SA/Bk 103/24

wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 kwietnia 2024 r., II SA/Bk 103/24

Sentencja

1 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Marta Joanna Czubkowska, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant specjalista Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2024 r. nr 409.205/B-4/7/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Zabłudowa z dnia 23 listopada 2023 r. numer RGiGG.6730.193.2023.

Uzasadnienie

2 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej: SKO, organ odwoławczy) decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r., nr 409.205/B-4/7/23, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Zabłudowa (dalej: organ I instancji) z dnia 23 listopada 2023 r., nr RGiGG.6730.193.2023, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "P." o mocy do 2 MW wraz z Magazynem Energii o mocy 10 MW i pojemności do 25 MWh oraz infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ew. gr. [...] w obrębie N., gmina Z.

3 Decyzja SKO wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

4 Organ I instancji decyzją z dnia 23 listopada 2023 r., nr RGiGG.6730.193.2023, ustalił warunki zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. W ocenie tego organu wnioskowana przez inwestora, t.j. B. Sp. z o.o. z siedzibą w Wasilkowie, inwestycja dotycząca budowy instalacji fotowoltaicznej o mocy elektrycznej do 2 MW wraz z niezbędnymi do jej funkcjonowania obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej spełnia wymagania ustawowe oraz jest zgodna z regulacjami przepisów szczególnych, w związku z czym, również w oparciu o zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy brak jest przeciwskazań do realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego.

5 Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.S., w którym zarzucił, że planowana inwestycja będzie usytuowana zbyt blisko nieruchomości sąsiadujących, w tym działki będącej jego własnością (nr [...]), co uniemożliwi mu dostęp do jego nieruchomości, jak również inwestycja w jego ocenie w sposób znaczący wpłynie na wzmożenie się hałasu, spowoduje wystąpienie "wibracji, zakłóceń elektrycznych czy też promieniowania, zanieczyszczeń powietrza, wody oraz gleby na działkach sąsiadujących".

6 Po rozpoznaniu odwołania SKO decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r., nr 409.205/B-4/7/23, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Zabłudowa.

7 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy krótko opisał dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 13 tej ustawy - instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii, w tym magazyn biogazu rolniczego.

8 Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że budowa infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej (instalacja fotowoltaiczna) bez względu na planowaną moc wytwarzania energii stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Zatem organ I instancji w sposób błędny dokonał klasyfikacji planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, uznając budowę elektrowni fotowoltaicznej za rodzaj infrastruktury technicznej.

9 Zdaniem organu odwoławczego, skoro planowane przez inwestora przedsięwzięcie budowlane niepodważalnie jest instalacją odnawialnego źródła energii, w związku z czym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy zastosowanie ma - jak to zgodnie z prawem uczynił organ I instancji - art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który w sposób znaczący ogranicza zakres prowadzonego postępowania lokalizacyjnego i wyklucza obowiązek spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji nie uzależnia zatem ustalenia warunków zabudowy od spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, jak również od dostępności do drogi publicznej. Ograniczeń w realizacji inwestycji nie może stanowić również obowiązujące na danym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o pozwoleniu na budowę ani decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej nie może mieć decydującego znaczenia ograniczenie zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p.

10 Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem inwestora stanowi grunty rolne, jest wolny od zabudowy i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Projektowane uzbrojenie terenu również jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia budowlanego. Treścią decyzji Burmistrz Zabłudowa precyzuje także zakres przepisów szczególnych, w zgodzie z którymi nowopowstająca inwestycja musi być zgodna, takich jak regulacje wynikające z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022r., poz. 2556 ze zm.), art. 234 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawa wodnego (Dz. U. z 2022r., poz. 2625 ze zm.). Teren inwestycji nie jest objęty żadną formą ochrony konserwatorskiej na podstawie ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022r., poz. 840 t.j.), w związku z czym nie ustala się w tym zakresie żadnych wymagań. Uciążliwość związaną z lokalizacją i funkcjonowaniem przedmiotowej inwestycji nie może przekraczać granic terenu objętego wnioskiem będącego w dyspozycji inwestora, projektowana inwestycja nie może kolidować z istniejącym i projektowanym zagospodarowaniem terenów sąsiednich. Interesy osób trzecich należy zabezpieczyć poprzez zapewnienie: dostępu do drogi publicznej, ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne i promieniotwórcze, ochrony przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby.

11 Organ odwoławczy odniósł się też do zarzutów z odwołania i stwierdził, że są one niezasadne. Usytuowanie obiektu budowlanego będącego przedmiotem skarżonej decyzji nie stanowi elementu niniejszego postępowania, a szczegółowe kwestie z tym związane będą przedmiotem kolejnego etapu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast kwestia dotycząca wzmożenia hałasu, wibracji, zakłóceń elektrycznych czy też promieniowania, zanieczyszczenia powietrza, wody oraz gleby zostały treścią zaskarżonej decyzji określone w pkt 3.4 ("zapewnienie ochrony interesu osób trzecich"), w którym zobowiązuje się inwestora do zabezpieczenia ww. uciążliwości i ograniczenia ich jedynie do terenu inwestycyjnego.

12 Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniósł J. S., w której podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu i dotyczące skażenia wody i gleby promieniowaniem, hałasu, ograniczeniem dostępu do jego nieruchomości, braku odstąpienia inwestycji od granicy jego działki oraz od drogi dojazdowej.

13 W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

15 Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie ze względu na podniesione w niej zarzuty, lecz z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

16 Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

17 Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżona decyzja SKO w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2024 r., nr 409.205/B-4/7/23, która utrzymała w mocy decyzję Burmistrza Zabłudowa z dnia 23 listopada 2023 r., nr RGiGG.6730.193.2023, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "P." o mocy do 2 MW wraz z Magazynem Energii o mocy 10 MW i pojemności do 25 MWh oraz infrastrukturą techniczną, na części działki o nr ew. gr. [...] w obrębie N., gmina Z.

18 Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 997; dalej: u.p.z.p.), a w szczególności przepis art. 61 ust. 1, który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków.

19 Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (wskazane w punktach 1-6). Organ odwoławczy trafnie wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz kwestia dostępu terenu do drogi publicznej (pkt 2) nie mają w sprawie zastosowania ze względu na brzmienie art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów ust. 1 pkt 1-2 nie stosuje się do instalacji odnawialnego źródła energii. Planowaną inwestycję w postaci farmy fotowoltaicznej należy bowiem zakwalifikować do instalacji odnawialnego źródła energii (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1400/23).

20 Sąd nie podziela jednak stanowiska organów odnośnie tego, że w sprawie niniejszej wyjaśniono kwestię uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku spełnienia warunku, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

21 Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, że granice terenu inwestycji określono na kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego obejmujące część działki nr [...], oznaczoną linią koloru niebieskiego i literami A, B, C, D. Działka ta posiada powierzchnię 7,1101 ha i w jej skład wchodzą grunty o różnym przeznaczeniu, tj. użytki klasy RIIIb, RIVa, RIVb, RV, RVI, PsIV, PsV i LsV. Grunt o przeznaczeniu LsV posiada powierzchnię 0,6005 ha. Do wniosku dołączono postanowienie Starosty Powiatu Białostockiego z dnia 22 sierpnia 2023 r. uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia na części działki nr [...], obejmującej grunty wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego sklasyfikowane jako RIVa, RIVb i RV, które nie wymagają uzyskania decyzji o jakiej mowa w art. 11 ust. 1 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2409).

22 W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowane jest stanowisko, że nieuzasadnione jest postępowanie, w myśl którego warunki zabudowy ustala się tylko dla fragmentu działki. Wskazuje się w nim, że wprawdzie takie działanie nie jest niemożliwe, jednakże aby mogło wystąpić, muszą zaistnieć wyjątkowe okoliczności faktyczne lub prawne, np. część działki jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a pozostała część już nie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1450/19, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Po 392/23). Podkreśla się, że pomimo nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która została wzbogacona o regulację art. 61 ust. 5a u.p.z.p., aktualne pozostaje orzecznictwo związane z rozumieniem działki oraz terenu podczas wyznaczania obszaru analizowanego. Ustawodawca w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. odsyła do art. 52 ust. 2 pkt. 1a u.p.z.p., gdzie wyraźnie wskazuje się na istotę terenu, a nie działki. Termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p. należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 57/22, oraz wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21).

23 W orzecznictwie sądów administracyjnych funkcjonuje też stanowisko, że w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w sprawach dotyczących inwestycji z zakresu instalacji odnawialnych źródeł energii, w tym fotowoltaicznych, dopuszczalne jest ich sytuowanie na częściach działek ewidencyjnych, które nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 432/23 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 695/23). Uzasadniane to jest tym, że w przywołanych przepisach jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. Treść ww. przepisów nie wyklucza zatem ustalenia warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22).

24 W sprawie niniejszej organ I instancji w decyzji z dnia 23 listopada 2023 r. w ogóle nie odniósł się do kwestii dopuszczalności sytuowania przedmiotowej inwestycji na części działki nr [...]. Natomiast organ odwoławczy w decyzji z dnia 15 stycznia 2024 r. stwierdził, że "usytuowanie obiektu budowlanego będącego przedmiotem skarżonej decyzji nie stanowi elementu niniejszego postępowania, a szczegółowe kwestie z tym związane będą przedmiotem kolejnego etapu inwestycyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę".

25 Zdaniem więc Sądu, przy takim stanowisku organów i zastosowanej argumentacji, planowana inwestycja może zostać zlokalizowana na dowolnej części działki nr [...]. Dołączony do wniosku rysunek przedstawiający działkę nr [...] (granice oznaczone kolorem czerwonym) i sztucznie wyodrębniony teren inwestycji oznaczony literami A, B, C i D bez jakiegokolwiek oznaczenia usytuowania tego terenu (odległości od drogi i pozostałych trzech granic działki, w istocie w żaden sposób nie określają położenia tego terenu. Także załącznik nr 1 do decyzji organu I instancji w żaden sposób nie określa położenia sztucznie wydzielonego terenu inwestycyjnego oznaczonego literami A, B, C i D. Na rysunku tym znajduje się tylko jedna linia wyznaczająca nieprzekraczalną linię zabudowy – 15 m od granicy z działką nr [...] (stanowiącą drogę). Co do pozostałych zaś trzech granic tego terenu w załączniku wprawdzie wrysowano linie rozgraniczające ten teren, ale nijak nie wskazano, jak je sytuować. A przecież w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie się wskazuje, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, która nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 695/23, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 120/24). Tymczasem przyjęty przez organy sposób zaznaczenia tego terenu na załączniku graficznym do decyzji warunku tego nie spełnia.

26 W sprawie niniejszej omawiana kwestia jest istotna, gdyż jak już wcześniej wskazano, część działki nr [...] ma przeznaczenie LsV, a zatem są to grunty leśne. Zatem zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. W sprawie niniejszej takiej decyzji nie uzyskano, a organy w ogóle kwestii tej nie rozważyły. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy wyjaśnienie jej jest bezwzględnie wymagane przepisem art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a brak tego wyjaśnienia stanowi naruszenie powyższego przepisu, które to naruszenie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. miało wpływ na wynik sprawy. W stanie faktycznym niniejszej sprawy, prawidłowe wyznaczenie terenu, na którym planowane jest przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest istotną dla sprawy okolicznością faktyczną, a brak jej zweryfikowania stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie w rozumieniu przepisu art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

27 Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy wezmą pod uwagę argumentację przedstawioną przez Sąd w niniejszym wyroku, a przy wydawaniu rozstrzygnięcia zobowiązane będą uwzględnić dokonaną wykładnię omawianych przepisów.

28 Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.