Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2023 r., I NSW 69/23

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 października 2023 r., I NSW 69/23

Sentencja

POSTANOWIENIE

1 Dnia 5 października 2023 r.

2 Sąd Najwyższy w składzie:

3 SSN Adam Redzik (przewodniczący)

4 SSN Krzysztof Wiak (sprawozdawca)

5 SSN Paweł Wojciechowski

6 w sprawie ze skargi Fundacji […]

7 na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej Nr 211/2023 z dnia 25 września 2023 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w referendum ogólnokrajowym zarządzonych na dzień 15 października 2023 r, z udziałem Przewodniczącego Państwowej Komisji Wyborczej, na posiedzeniu jawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 5 października 2023 r., odrzuca skargę.

Uzasadnienie

8 Pismem z 2 października 2023 r. Fundacja [...] (dalej: „Skarżąca”) wniosła skargę na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej (dalej: „PKW”) nr 211/2023 z dnia 25 września 2023 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w referendum ogólnokrajowym zarządzonych na dzień 15 października 2023 r., w której zaskarżyła powyższą uchwałę w części dotyczącej:

1. pkt 15 wytycznych in fine brzmiącego „Przepisy prawa nie przewidują uprawnień do wyznaczania obserwatorów społecznych w związku z referendum ogólnokrajowym”;

2. pkt 20 wytycznych in extenso brzmiącego „Obserwatorzy społeczni mają takie same uprawnienia, jakie przysługują mężom zaufania, nie mogą jednak rejestrować prac komisji, wnosić uwag do protokołów głosowania ani być obecni przy ich przewożeniu i przekazywaniu”.

11 Skarżąca wniosła o uchylenie pkt. 15 i pkt. 20 wytycznych PKW dla obwodowych komisji wyborczych w ramach zaskarżenia i zobowiązanie PKW do podjęcia uchwały zmieniającej ich treść na zgodną z przepisami ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym (tekst jedn. Dz.U. 2020, poz. 851 ze zm., dalej: „u.r.o”) i ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. 2022, poz. 1277 ze zm., dalej: „k.wyb.”) przed dniem wyborów i referendum. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżana uchwała PKW obejmuje swym zakresem zagadnienia bezpośrednio dotyczące działalności Skarżącej. Jest ona bowiem fundacją, do której celów statutowych należy „troska o demokrację, prawa obywatelskie i rozwój społeczeństwa obywatelskiego”. Skarżąca wskazała przy tym, że nie prowadzi kampanii referendalnej i nie zgłosiła się jako podmiot uprawniony do prowadzenia kampanii referendalnej w programach nadawców radiowych i telewizyjnych w oparciu o art. 48 u.r.o. Jednocześnie uznała, że mimo to jest ona legitymowana na mocy samej Konstytucji (którą stosuje się także bezpośrednio – art. 8 ust. 2 Konstytucji) do wniesienia niniejszej skargi. Skarżąca zwróciła się o pominięcie art. 161a § 1 k.wyb. w zakresie określenia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi i bezpośrednie zastosowanie Konstytucji RP (m.in. art. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), na podstawie której Skarżącej przysługuje prawo do sądowej kontroli zaskarżonej uchwały PKW, ponieważ narusza ona w swej materii przepisy prawa powszechnie obowiązującego odnoszące się do podstawowej działalności Skarżącej, m.in. w zakresie prawa obserwatorów powołanych przez organizację do rejestracji prac komisji wyborczych.

12 PKW uchwałą nr 225/2023 z 2 października 2023 r. zmieniającą uchwałę w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w referendum ogólnokrajowym zarządzonych na dzień 15 października 2023 r. w załączniku do uchwały nr 211/2023 PKW z dnia 25 września 2023 r. w sprawie wytycznych dla obwodowych komisji wyborczych dotyczących zadań i trybu przygotowania oraz przeprowadzenia głosowania w obwodach głosowania utworzonych w kraju w wyborach do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz w referendum ogólnokrajowym zarządzonych na dzień 15 października 2023 r. wprowadziła zmiany w pkt. 20, poprzez nadanie mu następującego brzmienia: „Obserwatorzy społeczni mają takie same uprawnienia, jakie przysługują mężom zaufania, nie mogą jednak wnosić uwag do protokołów głosowania ani być obecni przy ich przewożeniu i przekazywaniu”.

13 Odpowiedź na powyższą skargę złożył Przewodniczący PKW. W piśmie z 4 października 2023 r. wyraził opinię, że powyższa skarga jest niedopuszczalna, gdyż została wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony. W związku z powyższym Przewodniczący PKW wniósł o jej odrzucenie.

14 Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

15 Pierwszym problemem, jaki należało rozważyć, jest legitymacja procesowa podmiotu wnoszącego skargę.

16 Zgodnie z art. 161a § 1 k.wyb., pełnomocnikowi wyborczemu służy prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej w sprawach, o których mowa w art. 161 § 1. Skargę wnosi się w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia uchwały. Ustawodawca ograniczył w ten sposób jedynie do pełnomocników wyborczych krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na wytyczne wiążące komisarzy wyborczych, urzędników wyborczych i komisje wyborcze niższego stopnia oraz wyjaśnienia dla organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, a także podległych im jednostek organizacyjnych wykonujących zadania związane z przeprowadzeniem wyborów, jak i dla komitetów wyborczych oraz nadawców radiowych i telewizyjnych. W przepisie tym nie odniesiono się natomiast do uprawnień związanych z wytycznymi dotyczącymi przygotowania i przeprowadzenia głosowania w ramach referendum ogólnokrajowego.

17 Zgodnie z art. 92 ust. 1 u.r.o., w sprawach nieuregulowanych ustawą z dnia 14 marca 2003 r. o referendum ogólnokrajowym stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy.

18 Skarżąca w przedstawionym przez siebie wywodzie powołała się na konieczność posłużenia się wykładnią prokonstytucyjną przepisu art. 161a § 1 k.wyb., prowadzącą do uznania jej za podmiot uprawniony do skutecznego złożenia skargi na uchwałę PKW.

19 Rozważania Skarżącej w zakresie przysługującej jej legitymacji do złożenia skargi uznać należy za błędne. Przede wszystkim zauważyć należy, że regułą jest domniemanie zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP, a w razie wystąpienia w tym zakresie wątpliwości, istnieją sformalizowanie procedury, mające na celu ich rozstrzygnięcie. Sąd Najwyższy nie jest organem kompetentnym do badania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją RP in abstracto. Sąd Najwyższy nie może wstępować w kompetencje innych konstytucyjnych organów państwa i w zakresie rozpoznawanych przez siebie środków prawnych stwierdzać o niekonstytucyjności norm prawnych. Sąd Najwyższy dokonuje wykładni norm badając w konkretnej sprawie ich zgodność z Konstytucją RP.

20 Ponadto, nieuzasadniony jest wywód Skarżącej oparty na argumentacji nawiązującej do treści postanowienia Sądu Najwyższego z 7 września 2023 r. (I NSW 14/23), w którym przyjęto, że w przypadku referendum ogólnokrajowego prawo do wniesienia skargi do Sądu Najwyższego na uchwałę PKW przysługuje podmiotom uprawnionym, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.r.o. W motywach uzasadnienia do powyższego postanowienia Sąd Najwyższy stwierdził: „(…) odesłanie zawarte w ustawie o referendum ogólnokrajowym do przepisów Kodeksu wyborczego, obejmuje również prawo do wniesienia do Sądu Najwyższego skargi na uchwałę Komisji. Zważywszy więc na zasadę prokonstytucyjnej wykładni ustawy przyjąć należy, że w przypadku referendum prawo do wniesienia skargi do Sądu Najwyższego na uchwałę PKW przysługuje również podmiotom uprawnionym, o których mowa w art. 48 ust. 1 u.r.o.”. Z powyższej tezy nie wynika jednak nieograniczona podmiotowo możliwość zaskarżania uchwał PKW na podstawie art. 161a § 1 k.wyb. Sąd Najwyższy potwierdził expressis verbis legitymację procesową przysługującą jedynie podmiotom uprawnionym do udziału w kampanii referendalnej w programach radiowych i telewizyjnych, wskazanym w art. 48 u.r.o. Bezsporne jest, że Skarżąca nie ma takiego przymiotu. Co istotne, powyższe rozstrzygnięcie Sądu Najwyższego nie oznacza pominięcia treści art. 161a § 1 k.wyb., ale znajduje podstawy w nakazie odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu wyborczego w sprawach nieuregulowanych w ustawie o referendum ogólnokrajowym (art. 92 ust. 1 u.r.o.).

21 Określony w Kodeksie wyborczym (art. 103c k.wyb.) zakres uprawnień podmiotu takiego jak Skarżąca, tj. fundacji, do której celów statutowych należy troska o demokrację, prawa obywatelskie i rozwój społeczeństwa obywatelskiego, nakazuje jednoznacznie stwierdzić, że podmiot taki nie posiada prawa do zaskarżania uchwał PKW na podstawie art. 161a § 1 k.wyb. – w związku z wyborami do Sejmu i Senatu. Zatem odpowiednie stosowanie – na zasadach art. 92 ust. 1 u.r.o. – przepisów Kodeksu wyborczego w sprawach nieuregulowanych w ustawie o referendum ogólnokrajowym prowadzi do wniosku, że nie przysługuje mu również legitymacja do złożenia skargi w związku z referendum ogólnokrajowym. W konsekwencji jest ona ograniczona do podmiotów uprawnionych z art. 48 u.r.o., co potwierdził Sąd Najwyższy w powołanym wcześniej postanowieniu z 7 września 2023 r. (I NSW 14/23).

22 Ponadto należy wskazać, że kwestie dotyczące organizacji i przeprowadzenia wyborów oraz referendum ogólnokrajowego mieszczą się w zakresie prawa publicznego. Przepisy te, w odróżnieniu od prawa prywatnego, traktować należy zasadniczo w sposób ścisły. Oznacza to, że jednostka nie ma możliwości swobodnego kształtowania swojej sytuacji prawnej i stosunków wiążących ją z państwem – w tym również w zakresie przyznania jej prawa do posłużenia się odpowiednimi instrumentami prawnymi (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 12 września 2019 r., I NSW 71/19). Specyfika prawa publicznego pozwala na zagwarantowanie czytelnych, pewnych i transparentnych reguł kształtowania stosunków prawnych łączących obywateli z państwem oraz wyznaczenia granic tych relacji. Z tego względu wyklucza się też dopuszczalność stosowania niczym nieuzasadnionej wykładni rozszerzającej przepisów prawa publicznego (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego: z 31 lipca 2020 r., I NSW 852/20; z 15 września 2023 r., I NSW 18/23 oraz I NSW 29/23).

23 Przyjęcie odmiennej interpretacji – zgodnej z argumentacją Skarżącej – stanowiłoby naruszenie powyższej równowagi prawnej i stałoby w sprzeczności z zasadą pewności prawa. Dopuszczenie odstępstw od wąskiego katalogu podmiotów uprawnionych prowadziłoby do niemożności ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, komu de facto przysługuje legitymacja do złożenia skargi na uchwałę PKW. Gdyby celem ustawodawcy było wprowadzenie katalogu otwartego takich podmiotów, z pewnością sformułowałby treść tego przepisu w odmienny sposób.

24 Rozszerzającej interpretacji art. 161a § 1 k.wyb. stoją również na przeszkodzie zasady wykładni prawa, zgodnie z którymi pierwszeństwo znajduje wykładnia literalna – oparta na językowej rekonstrukcji treści normy prawnej. Dopiero w przypadku, gdy taki sposób interpretacji przepisów prawnych okaże się niewystraczający, zastosowanie znajdują zasady wykładni systemowej i celowościowej. W niniejszej sprawie ustawodawca w sposób jasny i niebudzący wątpliwości wskazał jakim podmiotom przysługuje legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę PKW. Wyniki wykładni systemowej i celowościowej również przemawiają za takim rozstrzygnięciem.

25 Biorąc pod uwagę, że Skarżąca nie była uprawniona do wniesienia skargi na uchwałę PKW, Sąd Najwyższy na podstawie art. 13 § 2 k.p.c. w zw. art. 398⁶ § 2 i 3 k.p.c. i z art. 161a § 3 k.wyb. orzekł jak w sentencji.