Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2026 r., I NSW 16/26

postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 października 2026 r., I NSW 16/26

Sentencja

POSTANOWIENIE

1 23 października 2026 r.

2 Sąd Najwyższy w składzie:

3 SSN Tomasz Przesławski (przewodniczący, sprawozdawca)

4 SSN Janusz Niczyporuk

5 SSN Paweł Wojciechowski

6 w sprawie ze skargi Pełnomocnika Wyborczego Komitetu Wyborczego Bezpartyjni Samorządowcy - Łączy nas Polska na uchwałę nr […] Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 19 października 2026 r. w sprawie odwołania Komitetu Wyborczego Bezpartyjni Samorządowcy – Łączy Nas Polska od uchwały Okręgowej Komisji Wyborczej w Z. nr […] z dnia 14 października 2026 r. w sprawie odmowy rejestracji kandydata na senatora, komitetu wyborczego pod nazwą KOMITET WYBORCZY BEZPARTYJNI SAMORZĄDOWCY – ŁĄCZY NAS POLSKA w okręgu wyborczym nr […] w wyborach uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej zarządzonych na dzień 22 listopada 2026 r.

7 z udziałem Państwowej Komisji Wyborczej po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych w dniu 23 października 2026 r., oddala skargę.

8 Janusz Niczyporuk Tomasz Przesławski Paweł Wojciechowski

Uzasadnienie

9 Uchwałą nr […] Okręgowej Komisji Wyborczej w Z. (dalej: „OKW”) z dnia 14 października 2026 r. w sprawie odmowy rejestracji kandydata na senatora komitetu wyborczego pod nazwą KOMITET WYBORCZY BEZPARTYJNI SAMORZĄDOWCY – ŁĄCZY NAS POLSKA (dalej: „Komitet wyborczy”) w okręgu wyborczym nr […] w wyborach uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 22 listopada 2026 r., Okręgowa Komisja Wyborcza w Z. odmówiła rejestracji kandydata na senatora – S. B. – zgłoszonego w okręgu wyborczym nr […] przez Komitet Wyborczy Bezpartyjni Samorządowcy – Łączy Nas Polska, z powodu dołączenia do zgłoszenia tylko 1464 prawidłowych podpisów wyborców popierających zgłoszenie kandydata, tj. niespełnienia wymogu określonego w art. 265 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. 2026, poz. 1261; dalej: „k.wyb.”).

10 W dniu 16 października 2026 r., tj. w ustawowym terminie, zostało doręczone Państwowej Komisji Wyborczej odwołanie złożone przez osobę zgłaszającą kandydata.

11 Wnoszący odwołanie zarzucił uchwale OKW naruszenie:

1. art. 265 § 1, 3 i 5 w związku z art. 216 § 2 i art. 258 k.wyb. przez błędne uznanie, że zgłoszenie nie zostało poparte podpisami co najmniej 2000 wyborców, choć według wnoszącego odwołanie prawidłowa – wolna od nadmiernego formalizmu – weryfikacja wykazów prowadzi do wniosku, że wymagana liczba podpisów została osiągnięta;

2. naruszenie art. 265 § 3 w związku z art. 258 k.wyb. przez nadmiernie rygorystyczną i subiektywną ocenę „czytelności” oraz „kompletności” danych (PESEL, adres, imię i nazwisko), która rzekomo – według wnoszącego odwołanie – jest sprzeczna z utrwaloną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego, zgodnie z którą organy wyborcze powinny unikać nadmiernego formalizmu, a drobne braki formalne nie powinny skutkować dyskwalifikacją podpisu;

3. naruszenie art. 265 § 3 w związku z art. 258 k.wyb. przez zakwalifikowanie 51 wpisów jako „wielokrotne poparcie” do kategorii podpisów nieprawidłowych bez wskazania, czy co najmniej jeden wpis każdego z tych wyborców został zaliczony jako prawidłowy;

4. naruszenie art. 217 § 1 w związku z art. 258 k.wyb. przez niezawiadomienie osoby zgłaszającej o czynnościach sprawdzających dokonywanych w oparciu o Centralny Rejestr Wyborców (dalej także: „CRW”) oraz przez zaniechanie porównania danych osobowych i adresowych z danymi w rejestrze w przypadkach uznanych za „nieczytelne”, co pozwoliłoby jednoznacznie zidentyfikować wyborcę;

5. naruszenie zasady rzetelnego uzasadnienia rozstrzygnięcia przez ograniczenie się do zbiorczych kategorii wad (w tym kategorii łączących wady o różnym charakterze, np. „inny lub niepełny, nieczytelny adres”), bez wskazania arkuszy i pozycji wykazu, co uniemożliwia odwołującemu odniesienie się do konkretnych ustaleń;

6. naruszenie art. 100 ust. 1 w związku z art. 62 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez nieproporcjonalne ograniczenie prawa wyborców do zgłaszania kandydatów oraz biernego prawa wyborczego kandydata, wynikające z mechanicznego odrzucenia blisko połowy podpisów.

18 Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o:

1. uznanie odwołania za zasadne i stwierdzenie, że zgłoszenie kandydata na senatora S. B. zostało poparte podpisami co najmniej 2000 wyborców stale zamieszkałych w okręgu wyborczym nr […];

2. przeprowadzenie przez Państwową Komisję Wyborczą ponownej, samodzielnej weryfikacji wszystkich 1383 zakwestionowanych podpisów na podstawie oryginałów wykazów podpisów i danych z Centralnego Rejestru Wyborców;

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

1. oryginałów wykazów podpisów złożonych Komisji w dniu 14 października 2026 r.,

2. wykazu wad sporządzonego przez Delegaturę Krajowego Biura Wyborczego w Z., ze wskazaniem numeru arkusza, pozycji i przyczyny odrzucenia każdego wpisu,

3. wyników sprawdzenia danych w Centralnym Rejestrze Wyborców;

4. umożliwienie odwołującemu lub wskazanej przez niego osobie wglądu w wykaz wad i udziału w czynnościach ponownej weryfikacji, a także wyznaczenie posiedzenia z udziałem odwołującego.

26 Państwowa Komisja Wyborcza (dalej „PKW”) Uchwałą nr […] r.

27 z 19 października 2026 r. (dalej: „Uchwała” ) działając na podstawie art. 218 § 2 w związku z art. 258 k.wyb. po rozpatrzeniu odwołania Komitetu Wyborczego Bezpartyjni Samorządowcy – Łączy Nas Polska, złożonego przez Pełnomocnika Wyborczego tego Komitetu i osobę upoważnioną do zgłoszenia kandydata (dalej: „Skarżący”), od Uchwały nr […] Okręgowej Komisji Wyborczej w Z. z dnia 14 października 2026 r. w sprawie odmowy rejestracji kandydata na senatora komitetu wyborczego pod nazwą KOMITET WYBORCZY BEZPARTYJNI SAMORZĄDOWCY – ŁĄCZY NAS POLSKA w okręgu wyborczym nr […] w wyborach uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 22 listopada 2026 r. postanowiła oddalić odwołanie.

28 Od rozstrzygnięcia PKW skargę do Sądu Najwyższego wywiodła osoba zgłaszająca kandydata i pełnomocnik wyborczy.

29 Zaskarżonej uchwale PKW zarzucono naruszenie:

1. art. 218 § 2 w związku z art. 265 § 1, 3 i 5 oraz art. 258 k.wyb. – przez oddalenie odwołania i utrzymanie odmowy rejestracji kandydata, mimo że sama PKW stwierdziła wadliwość weryfikacji dokonanej przez OKW (uznając za prawidłowe 73 podpisy zakwestionowane przez OKW), a jednocześnie nie wyjaśniła, w których kategoriach wad i z jakich przyczyn doszło do błędów OKW, ani nie zbadała, czy te same przyczyny nie dotyczą pozostałych 1310 zakwestionowanych wpisów;

2. art. 265 § 3 w związku z art. 258 k.wyb. – przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymóg, czytelnego wpisania danych oznacza obowiązek odrzucenia każdego wpisu, którego odczytanie budzi jakąkolwiek trudność, nawet jeżeli dane wyborcy pozwalają na jego jednoznaczną identyfikację, co pozostaje w sprzeczności z celem tego przepisu wskazanym przez Sąd Najwyższy, w tym w orzeczeniach przywołanych przez samą PKW;

3. art. 217 § 1 w związku z art. 258 k.wyb. – przez przyjęcie, że sprawdzanie danych z wykazów w Centralnym Rejestrze Wyborców stanowiło „normalny tryb” weryfikacji, a nie postępowanie, o którym mowa w tym przepisie, i w konsekwencji uznanie, że osoby zgłaszającej nie trzeba było zawiadomić o czynnościach sprawdzających, a także przez dokonanie ustalenia, że osoba zgłaszająca „została poinformowana” o możliwości udziału w weryfikacji, bez wskazania kiedy, w jakiej formie i przez kogo nastąpiło takie poinformowanie;

4. art. 218 § 2 w związku z art. 258 k.wyb. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP – przez ograniczenie ponownej weryfikacji do sprawdzenia podpisów, wykorzystując do tego Centralny Rejestr Wyborców, bez wykazania, że PKW zbadała oryginały wykazów w zakresie wpisów odrzuconych z powodu nieczytelności lub niekompletności danych (łącznie co najmniej 797 wpisów: 317- PESEL, 102- brak PESEL, 5- nazwisko i imię, 373-adres), czyli w zakresie, w którym porównanie z rejestrem nie jest w stanie wykryć błędu odczytu dokonanego przez osobę sprawdzającą;

5. art. 218 § 1 i 2 w związku z art. 258 k.wyb, oraz art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP przez nierozpoznanie wniosków dowodowych odwołania (w szczególności wniosku o przeprowadzenie dowodu z wykazu wad sporządzonego przez Delegaturę Krajowego Biura Wyborczego w Z. ze wskazaniem arkusza, pozycji i przyczyny odrzucenia każdego wpisu), a następnie zarzucenie odwołującemu – z powołaniem się na postanowienie SN z 15 września 2023 r., I NSW 23/23 – że nie wskazał konkretnych błędnych przypadków, choć nie miał dostępu do danych, które by to umożliwiały;

6. art. 161 § 5 k.wyb. – przez podjęcie Uchwały PKW w trybie obiegowym, bez posiedzenia, tego samego dnia, w którym przeprowadzono ponowną weryfikację 1383 wpisów, bez wykazania, „szczególnie uzasadnionego przypadku”, w sytuacji, gdy odwołanie wpłynęło do PKW już 16 października 2026 r.;

7. art. 62 ust. 1, art. 99 ust. 2, art. 100 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez nieproporcjonalne ograniczenie prawa wyborców do zgłaszania kandydatów oraz prawa kandydata do kandydowania, w wyniku procedury weryfikacji podpisów, która nie zapewniła osobie zgłaszającej realnych gwarancji przeciwko arbitralności (wgląd w ustalenia, udział w czynnościach, indywidualne uzasadnienie).

37 Podnosząc powyższe zarzuty Skarżący wniósł o:

1. uznanie skargi za zasadną i stwierdzenie, że zgłoszenie kandydata na senatora S. B. w okręgu wyborczym nr […] zostało poparte podpisami co najmniej 2000 wyborców stale zamieszkałych w tym okręgu, co – zgodnie z art. 218 § 4 w związku z art. 258 k.wyb.– obliguje Okręgową Komisję Wyborczą w Z. do niezwłocznej rejestracji kandydata;

2. zażądanie przez Sąd Najwyższy od Państwowej Komisji Wyborczej i Okręgowej Komisji Wyborczej w Z., w trybie pilnym, przedstawienia: (a) oryginałów wykazów podpisów złożonych 14 października 2026 r., (b) wykazu wad (błędów) sporządzonego przez Delegaturę Krajowego Biura Wyborczego w Z., ze wskazaniem numeru arkusza, pozycji i przyczyny odrzucenia każdego wpisu. (c) dokumentacji ponownej weryfikacji przeprowadzonej przez PKW 19 października 2026 r., ze wskazaniem które 73 wpisy uznano za prawidłowe i z której kategorii wad pochodziły, (d) dokumentu potwierdzającego – według twierdzenia PKW poinformowanie osoby zgłaszającej o terminie weryfikacji podpisów (data, godzina, forma, adresat); przeprowadzenie przez Sąd Najwyższy dowodu z oględzin wykazów podpisów oraz wykazu błędów w zakresie wpisów zakwestionowanych z powodu nieczytelności lub niekompletności danych (kategorie: „błędny, niepełny lub nieczytelny PESEL”, „brak numeru PESEL”, „inne lub niepełne, nieczytelne nazwisko. Imię”, „inny lub niepełny, nieczytelny adres”), tak jak Sąd Najwyższy uczynił to w sprawie I NSW 72/19 – na okoliczność. że znaczna część tych wpisów zawiera dane pozwalające jednoznacznie zidentyfikować wyborcę;

3. umożliwienie Skarżącemu lub wskazanej przez niego osobie niezwłocznego wglądu w wykaz wad i wykazy podpisów w siedzibie Sądu Najwyższego, PKW lub Delegatury KBW w Z., w celu wskazania konkretnych wpisów zakwestionowanych bezpodstawnie;

4. ewentualnie – w razie uznania, że Sąd Najwyższy nie może samodzielnie dokonać ustaleń co do liczby prawidłowych podpisów uznanie skargi za zasadną w zakresie naruszeń proceduralnych i zobowiązanie PKW do ponownego, niezwłocznego rozpoznania odwołania z przeprowadzeniem weryfikacji zakwestionowanych wpisów na podstawie oryginałów wykazów i z udziałem osoby zgłaszającej.

42 W odpowiedzi Państwowa Komisja Wyborcza wyraziła opinie o bezzasadności wszystkich zarzutów i wniosła o oddalenie skargi.

43 Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

44 W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 218 § 3 k.wyb., na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej w przedmiocie odwołania od uchwały okręgowej komisji wyborczej w sprawie odmowy rejestracji listy kandydatów na posłów przysługuje prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego w terminie 2 dni od daty podania tego postanowienia do publicznej wiadomości. Stosownie do art. 258 k.wyb. przepisy te mają zastosowanie także do wyborów do Senatu.

45 Kodeks Wyborczy nie precyzuje w art. 218 § 3 komu konkretnie przysługuje prawo wniesienia skargi do Sądu Najwyższego. Przepisy, które regulują to zagadnienie w odniesieniu do innych środków zaskarżenia przewidzianych w Kodeksie wyborczym przyznają legitymację czynną jedynie pełnomocnikowi komitetu wyborczego (zob. art. 205 § 1 i 161a § 1 k.wyb.). Przy czym zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego „art. 218 § 3 k.wyb. (...) kreuje uprawnienie pełnomocnika wyborczego lub osoby przez niego upoważnionej, do zaskarżenia do Sądu Najwyższego postanowienia Państwowej Komisji Wyborczej wyrażonego w formie uchwały w przedmiocie odwołania od uchwały okręgowej komisji wyborczej w sprawie odmowy rejestracji listy kandydatów na posłów” (z wielu zob. postanowienia Sądu Najwyższego z 28 września 2023 r., I NSW 59/23; z 10 maja 2024 r., I NSW 14/24). Zgodnie ze stosowanym odpowiednio w wyborach do senatu art. 211 § 4 k.wyb. uprawnione do zgłaszania kandydata na senatora dokonuje osobiście, na piśmie, pełnomocnik wyborczy lub upoważniona przez niego osoba. W razie zgłoszenia listy przez upoważnioną przez pełnomocnika osobę do zgłoszenia dołącza się dokument stwierdzający udzielenie upoważnienia, ze wskazaniem zakresu udzielonego upoważnienia, oraz dane upoważnionej przez pełnomocnika osoby: imię (imiona), nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Komitet wyborczy działa zatem przez pełnomocnika wyborczego lub osobę przez niego upoważnioną (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 19 września 2023 r., I NSW 40/23).

46 W świetle powyższego przyjąć należy, że M. M. W. nie jest osobą upoważnioną do wniesienia skargi na Uchwałę Nr […] Państwowej Komisji Wyborczej w Warszawie z dnia 19 października 2026 r. Z treści skargi oraz akt sprawy wynika, że nie jest pełnomocnikiem wyborczym KOMITETU WYBORCZEGO BEZPARTYJNI SAMORZĄDOWCY – ŁĄCZY NAS POLSKA. Natomiast, przy wniesieniu skargi nie wykazał umocowania do wniesienia skargi na wydane w drodze Uchwały postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej.

47 W niniejszej sprawie skargę podpisała jednak także osoba posiadająca legitymację do wystąpienia z tym środkiem, tj. pełnomocnik wyborczy. Skarga została wywiedziona z zachowaniem terminu ustawowego. W jej treści wskazano zaskarżone postanowienie, postawiono zarzuty, wobec tego rozstrzygnięcia i je uzasadniono oraz sformułowano wnioski. W tym zakresie zatem skarga jest dopuszczalna i można przystąpić do jej merytorycznej oceny.

48 Przedmiotem kontroli odwoławczej dokonywanej przez Sąd Najwyższy w ramach postępowania skargowego, o którym mowa w art. 218 § 3 k.wyb., jest uchwała Państwowej Komisji Wyborczej, a więc ta decyzja, która jest konsekwencją odwołania od uchwały Okręgowej Komisji Wyborczej. Fakt ten ma istotne znaczenie dla określenia granic skargi i zakresu zarzutów, które mogą być obecnie rozpatrywane. Sąd Najwyższy w postępowaniu skargowym toczącym się w trybie art. 218 § 3 k.wyb. ocenia więc prawidłowość postanowienia PKW wydanego w następstwie odwołania od decyzji komisji wyborczej pierwszego stopnia (postanowienie Sądu Najwyższego z 29 września 2023 r., I NSW 65/23). Skarga inicjuje postępowanie w przedmiocie kontroli legalności decyzji PKW (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 28 września 2023 r., I NSW 59/23). Zgodnie z wypracowaną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego w przypadku skargi na postanowienie Państwowej Komisji Wyborczej odpowiednie zastosowanie do jej rozpatrzenia mają przepisy o skardze kasacyjnej (zob. postanowienia Sądu Najwyższego: z 30 września 2014 r., III SW 71/14; z 23 października 2014 r., III SW 73/14; z 16 kwietnia 2019 r., I NSW 2/19; z 12 września 2019 r., I NSW 70/19; z 28 września 2023 r., I NSW 51/23).

49 W skardze pełnomocnika KOMITETU WYBORCZEGO BEZPARTYJNI SAMORZĄDOWCY – ŁĄCZY NAS POLSKA od Uchwały nr […] r. Państwowej Komisji Wyborczej z 19 października 2026 r. w sprawie odwołania Komitetu Wyborczego Wyborców od uchwały Okręgowej Komisji Wyborczej zarzuty sprowadzały się głównie do zakwestionowania trybu i sposobu weryfikacji podpisów dokonanej przez PKW, a także do błędnej wykładni przepisów art. 265 § 3 w zw. z art. 258 k.wyb. oraz sposobu i trybu procedowania przez PKW. Nie można pominąć także tego, że większość podniesionych przez Skarżącego zarzutów skargi była przedmiotem rozważań PKW przy rozpoznaniu odwołania od Uchwały nr […] Okręgowej Komisji Wyborczej w Z. z dnia 14 października 2026 r. w sprawie odmowy rejestracji kandydata na senatora komitetu wyborczego pod nazwą KOMITET WYBORCZY BEZPARTYJNI SAMORZĄDOWCY – ŁĄCZY NAS POLSKA w okręgu wyborczym nr […] w wyborach uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 22 listopada 2026 r.

50 Odnosząc się do zarzutu nr 1 tj. naruszenia art. 218 § 2 w związku z art. 265 § 1, 3 i 5 oraz art. 258 k.wyb. należy stwierdzić, że jest on niezasadny. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 265 § 1, 3 i 5 k.wyb. „[z]głoszenie kandydata na senatora powinno być poparte podpisami co najmniej 2000 wyborców” (§ 1), „[w]yborca udzielający poparcia zgłoszeniu kandydata na senatora składa podpis obok czytelnie wpisanego swojego nazwiska i imienia, adresu zamieszkania, numeru ewidencyjnego PESEL oraz daty udzielenia poparcia” (§ 3) oraz, że „[p]oparcia dla zgłoszenia kandydata na senatora może udzielić wyłącznie wyborca stale zamieszkały w danym okręgu wyborczym” (§ 5).

51 Z treści uzasadnienia zaskarżonej Uchwały wynika, że PKW w związku ze złożonym odwołaniem w dniu 19 października 2026 r. raz jeszcze sprawdziła wszystkie zakwestionowane przez Komisję podpisy poparcia wykorzystując do tego Centralny Rejestr Wyborców. PKW w uzasadnieniu Uchwały wskazała, że do zgłoszenia kandydata na senatora – S. B. – dołączono 1464 podpisy prawidłowe oraz 1383 podpisy nieprawidłowe. PKW po dokonaniu ponownej weryfikacji podpisów zakwestionowanych przez Komisję, uznała za prawidłowe 73 podpisy spośród 1383 podpisów, które zostały uprzednio zakwestionowane przez Komisję. Jak wskazała PKW, przykładowo uznanie przez Państwową Komisję Wyborczą za prawidłowe 11 podpisów nieuwzględnionych przez Komisję, wynika z omyłkowego wskazania wiersza jako pozycja pusta albo pozycja wykreślona. PKW wskazała, że była to omyłka techniczna. Część zakwestionowanych przez Komisję, a uznanych przez PKW za podpisów dotyczyła pozycji, w których zamiast użycia pełnej nazwy miejscowości „Ś.”, użyto powszechnie używanego skrótu „Ś-”. PKW podkreśliła, że od wielu lat wyraża pogląd, że należy uznać za prawidłowo udzielone poparcie, gdy zamiast wskazania pełnego brzmienia nazwy miejscowości w rubryce „Adres zamieszkania” popierający posłuży się powszechnie używanym i jednoznacznie rozumianym skrótem tej nazwy, jeżeli inne dane dotyczące adresu zamieszkania (nazwa ulicy, nr domu, nr lokalu) zostały podane zgodnie z wymaganiami. PKW wyjaśniła, że z tej przyczyny takie podpisy zostały uznane przez nią za prawidłowe. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę pozytywna weryfikacja dodatkowych 73 podpisów nie miała jednak żadnego wpływu dla rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom Skarżącego okoliczność, iż 73 podpisy z 1383 błędnych podpisów uznana została za prawidłowe nie prowadziła do konieczności uwzględnienia odwołania, albowiem Kandydatura na senatora w dalszym ciągu nie spełniała warunków z art. 265 § 1 k.wyb., tj. nie była poparta podpisani co najmniej 2000 wyborców.

52 Sąd Najwyższy zarządzeniem z 21 października 2026 r. wystąpił do PKW o przesłanie akt postępowania (pełnej dokumentacji) związanych z wydaniem uchwały Państwowej Komisji Wyborczej nr […] z 19 października 2026 r. (w szczególności oryginałów wykazów podpisów, wykazu wad podpisów, dokumentacji ponownej weryfikacji podpisów, dowodu poinformowania osoby zgłaszającej kandydata o terminie weryfikacji podpisów). Powyższa dokumentacja zawierająca oryginalny wykaz podpisów poparcia dla zgłoszenia kandydata na senatora zgłoszonego przez Komitet w okręgu nr […] w wyborach uzupełniających do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej zarządzonych na dzień 22 listopada 2026 r. oraz zestawienia dotyczące sprawdzonych podpisów ze wskazaniem ich wad została przekazana przez PKW w związku z powyższym Sąd Najwyższy przeprowadził dowód z jej oględzin zgodnie z wnioskiem Skarżącego.

53 Z przeprowadzonego dowodu wynika, że komitet wyborczy przedłożył 2847 podpisów, z czego OKW w Z. zakwestionowała 1383 podpisy, a PKW uznała 73 podpisy spośród 1383 podpisów uprzednio zakwestionowanych przez OKW, co daje łączną liczbę podpisów prawidłowych 1537 natomiast nieprawidłowych 1310, w tym:

1. 307 podpisów z powodu podania błędnego, niepełnego lub nieczytelnego numeru PESEL;

2. 90 podpisów z powodu niepodania numeru PESEL (w tym w wykazie pozycji podpisów odrzuconych przez OKW a następnie zatwierdzonych przez PKW – pozycja pusta i pozycja wykreślona);

3. 3 podpisy z powodu braku praw wyborczych osób udzielających poparcia;

4. 401 podpisów z powodu braku praw wyborczych w danym okręgu wyborczym;

5. 83 podpisy z powodu nieodnalezienia w Centralnym Rejestrze Wyborców osoby wg podanego nr PESEL;

6. 27 podpisów z powodu daty poparcia innej niż dopuszczalna lub brak daty;

7. 3 podpisy z powodu wpisania innego nazwiska lub imienia;

8. 341 podpisów z powodu niepełnego lub nieczytelnego podania adresu;

9. 9 podpisów z powodu udzielenia poparcia przez osoby, które miały mniej niż 18 lat;

10. 7 podpisów z powodu podania danych niezgodnych z danymi osoby według podanego nr PESEL;

11. 39 podpisów z powodu wielokrotnego podpisu tego samego wyborcy.

65 W związku powyższym uznać należało, że PKW stwierdziła słusznie, że pomimo ponownej weryfikacji podpisów zgłoszenie kandydata nie uzyskało poparcia wymaganego zgodnie z art. 265 § 1 k.wyb.

66 Niezasadny był również zarzut nr 2, tj. naruszenia art. 265 § 3 k.wyb. w zw. z art. 258 k.wyb. dotyczący zarzutu błędnej wykładni. PKW nie dopuściła się w tym przypadku obrazy przepisów prawa. Czytelność odnosi się bowiem do możliwości połączenia danych z określoną osobą. Przy czym wolą ustawodawcy owa czytelność winna być odnoszona do każdego rodzaju informacji zamieszczanych na wykazie poparcia. Sąd Najwyższy zwraca przy tym uwagę, że wymóg czytelnego wpisania danych nie może być interpretowany w oderwaniu od konsekwencji jego niedochowania, to jest nieuwzględnienia podpisu.

67 Zwrócić należy uwagę, że wprawdzie art. 217 § 1 k.wyb. przewiduje możliwość zwrócenia się przez okręgową komisję wyborczą o wyjaśnienia wyborców, ale przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, w których występują „uzasadnione wątpliwości co do prawdziwości danych zawartych w wykazie podpisów bądź wiarygodności podpisów”. Wykładnia językowa tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o wątpliwości co do zgodności podanych danych z rzeczywistością oraz co do autentyczności złożonego podpisu (czy dane wyborcy lub jego podpis nie zostały sfałszowane). Artykuł 217 § 1 k.wyb. nie stanowi natomiast podstawy do uzupełniania bądź poprawiania niekompletnych lub nieczytelnych danych wyborcy. Niezależnie od tego należy zauważyć, że wzywanie do weryfikacji wszystkich wyborców, których dane są nieczytelne lub niekompletne, znacznie wydłużyłoby procedurę rejestracji kandydatów.

68 Nie sposób również było uwzględnić zarzut nr 3, tj. zarzut naruszenia art. 217 § 1 k.wyb. w zw. z art. 258 k.wyb. poprzez przez przyjęcie, że sprawdzanie danych z wykazów w Centralnym Rejestrze Wyborców stanowiło „normalny tryb” weryfikacji, a nie postępowanie, o którym mowa w tym przepisie, i w konsekwencji uznanie, że osoby zgłaszającej nie trzeba było zawiadomić o czynnościach sprawdzających, a także przez dokonanie ustalenia, że osoba zgłaszająca „została poinformowana” o możliwości udziału w weryfikacji, bez wskazania, kiedy, w jakiej formie i przez kogo nastąpiło takie poinformowanie.

69 Państwowa Komisja Wyborcza nie podejmuje czynności na podstawie art. 217 k.wyb., przepis ten odnosi się wyłącznie do Okręgowej Komisji Wyborczej i nie może być stosowany per analogiam, gdyż k.wyb. jest aktem z dziedziny prawa publicznego. Jeżeli zatem OKW jest zobligowana do czynności zawartych w art. 217 PKW takiego obowiązku już nie ma (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 15 września 2023 r., I NSW 23/23). Dlatego też zarzut naruszenia art. 217 § 1 k.wyb. w zw. z art. 258 k.wyb. jest niezasadny.

70 Chybiony był również zarzut określony w punkcie 5, to jest zarzut naruszenia art. 218 § 2 w zw. z art. 258 k.wyb. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 218 § 2 w zw. z art. 258 k.wyb. oraz art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji RP. Jak już zostało wyżej wskazane Sąd Najwyższy przeprowadził dowód z oględzin wykazów podpisów oraz wykazu błędów w zakresie wpisów zakwestionowanych: z powodu nieczytelności lub niekompletności danych (kategorie: „błędny, niepełny lub nieczytelny PESEL”, „brak numeru PESEL”, „inne lub niepełne, nieczytelne nazwisko, imię”, „inny lub niepełny, nieczytelny adres”) zgodnie z wnioskiem Skarżącego. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało naruszeń zarzucanych przez Skarżącego przepisów. Ponadto Sąd Najwyższy miał na uwadze, że w odpowiedzi na skargę wskazano, iż „z wyjaśnień Sekretarza Komisji wynika, iż osoba dokonująca zgłoszenia kandydata mogła uczestniczyć w sprawdzaniu podpisów i na bieżąco zapoznawać się z kwestionowanymi podpisami oraz przyczynami stwierdzonych wad. Osoba dokonująca zgłoszenia kandydata nie skorzystała z tego uprawnienia”. Mając na uwadze powyższe trudno było uznać, ażeby PKW dopuściła się wskazanych w ww. zarzucie naruszeń.

71 Nietrafny był także zarzut nr 6, tj. zarzut naruszenia art. 161 § 5 k.wyb. Zgodnie z tym przepisem przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, w sprawach niecierpiących zwłoki, z własnej inicjatywy lub na wniosek członka Państwowej Komisji Wyborczej albo sekretarza Państwowej Komisji Wyborczej, może zdecydować o podjęciu uchwały przez Państwową Komisję Wyborczą w trybie obiegowym. Do uchwał podejmowanych w trybie obiegowym stosuje się odpowiednio przepis § 4.

72 Na gruncie niniejszej sprawy z uwagi na konieczność dochowania ustawowego i krótkiego terminu rozpatrzenia odwołania, Uchwała Państwowej Komisji Wyborczej została podjęta w trybie obiegowym na co uwagę zwróciła PKW w odpowiedzi na skargę. Trudno więc czynić zarzut PKW, iż prawidłowo wykonywała swoje czynności podejmując Uchwalę w wybranym przez siebie trybie. Wskazania wymaga, że w odpowiedzi na skargę PKW podkreśliła, że odwołanie wpłynęło do Państwowej Komisji Wyborczej w piątek po południu, zatem termin przyjęcia przez Państwową Komisję Wyborczą uchwały upływał w poniedziałek. Jej przyjęcie wymagało uprzedniego sprawdzenia wszystkich zakwestionowanych przez Komisję 1383 podpisów poparcia oraz sporządzenia uzasadnienia do uchwały (17 stron). W związku z tym decyzja o podjęciu uchwały przez Państwową Komisję Wyborczą w trybie obiegowym była jak najbardziej uzasadniona. Ponadto jak słusznie wskazała PKW decyzja o tym, w jakim trybie Państwowa Komisja Wyborcza podejmuje rozstrzygnięcie należy wyłącznie do Przewodniczącego i członków Komisji, a nie do osoby wnoszącej odwołanie.

73 Za niezasadny należało uznać także zarzut nr 7 skargi, tj. zarzut naruszenia art. 62 ust. 1, art. 99 ust. 2, art. 100 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności – przez nieproporcjonalne ograniczenie prawa wyborców do zgłaszania kandydatów oraz prawa kandydata do kandydowania, w wyniku procedury weryfikacji podpisów, która nie zapewniła osobie zgłaszającej realnych gwarancji przeciwko arbitralności (wgląd w ustalenia, udział w czynnościach, indywidualne uzasadnienie). Sąd Najwyższy wskazuje, że prawo wybieralności, jak każde prawo podmiotowe, nie ma oczywiście charakteru absolutnego i może podlegać proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające prawa wyborcze powinny być jednak traktowane jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie – interpretowane ściśle i literalnie. Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli biorących udział w wyborach (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r., I NSW 79/19).

74 W odpowiedzi na skargę PKW obszernie odniosła się do okoliczności sprawy. PKW wskazała, że „osoba upoważniona przez Pełnomocnika Wyborczego Komitetu do zgłoszenia kandydata (p. M. W.) stawiła się z dokumentami, które zostały przyjęte przez Zastępcę Przewodniczącego Komisji (p. M. Z.– Komisarza Wyborczego w Z.). Poza tym jak wynika z wyjaśnień Sekretarza Komisji zgodnie z procedurami, ustalonymi na pierwszym posiedzeniu Komisji, które zostały zaakceptowane przez wszystkich jej członków, przystąpiono do weryfikacji zgłoszenia i załączników. Jednocześnie pracownicy Delegatury Krajowego Biura Wyborczego w Z. rozpoczęli numerowanie i stemplowanie kart z podpisami popierającymi kandydata na senatora. Po ustaleniu liczby kart wykazu podpisów sporządzono potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia kandydata, które otrzymała osoba dokonująca zgłoszenia kandydata. W tym właśnie momencie osoba ta została ustnie poinformowana o rozpoczęciu procedury weryfikacji podpisów i możliwości uczestniczenia w tych czynnościach, jednakże nie skorzystała z tego uprawnienia. Osoba dokonująca zgłoszenia kandydata na senatora zrezygnowała z tego prawa w obecności Zastępcy Przewodniczącego Komisji – Komisarza Wyborczego w Z.. Poza tym Sekretarz Komisji w ramach roboczych kontaktów ustalił z osobą dokonująca zgłoszenia kandydata, że w przypadku braku podpisów poinformuje ją telefonicznie możliwie szybko, aby mogła ewentualnie donieść brakujące podpisy przed godziną 16:00. Z informacji Sekretarza Komisji wynika, że o ryzyku wystąpienia braku wymaganej liczby podpisów poinformował osobę dokonującą zgłoszenia kandydata około godziny 15:00. Mając powyższe na uwadze zdumienie budzą insynuacje i zarzuty skarżącego, który był osobą zgłaszającą kandydata na senatora, że Państwowa Komisja Wyborcza dokonała ustalenia, że „osoba zgłaszająca została poinformowana o możliwości udziału w weryfikacji, bez wskazania, kiedy, w jakiej formie i przez kogo nastąpiło takie poinformowanie”. Jak zaznaczyła PKW, „Z powyższego wynika, że Komisja podjęła nawet ponadstandardowe działania umożliwiające Komitetowi dokonanie prawidłowego zgłoszenia. Państwowa Komisja Wyborcza zauważa jednocześnie, że przepisy Kodeksu wyborczego nie przewidują trybu powiadamiania pełnomocnika wyborczego lub osoby zgłaszającej listę kandydatów o możliwości uczestniczenia w czynnościach sprawdzania podpisów poparcia, gdyż uprawnienie to nie wynika z żadnych przepisów prawa, tylko z dobrej praktyki organów wyborczych. Jednocześnie z uwagi na krótkie terminy wykonywania poszczególnych czynności wyborczych praktykowane jest ustne informowanie osoby dokonującej zgłoszenia kandydata o możliwości uczestniczenia w sprawdzaniu podpisów. Państwowa Komisja Wyborcza nie ma powodów do kwestionowania wyjaśnień Sekretarza Komisji w tym zakresie. Mając powyższe na uwadze zdaniem Państwowej Komisji Wyborczej niezgodne z nakazami etyki, niemoralne oraz nieuczciwe jest zażądanie od Państwowej Komisji Wyborczej dokumentu, który miałby potwierdzać, że został on poinformowany o możliwości udziału w czynnościach sprawdzania podpisów”.

75 Jak już wskazano powyżej z ustaleń PKW wynika, iż osoba dokonująca zgłoszenia kandydata mogła uczestniczyć w sprawdzaniu podpisów i na bieżąco zapoznawać się z kwestionowanymi podpisami oraz przyczynami stwierdzonych wad natomiast nie skorzystano z tego uprawnienia.

76 Sąd Najwyższy nie dopatrzył się także uchybień w sporządzeniu uzasadnienia, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

77 Analizowana sprawa uwidacznia, jak ważne – w kontekście prawidłowości procesu wyborczego ma transparentne działanie organów wyborczych. Nie ulega wątpliwości, że odmowa rejestracji kandydata w wyborach parlamentarnych stanowi ingerencję w konstytucyjnie zagwarantowane bierne prawa wyborcze (art. 99 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Prawo wybieralności, jak każde prawo podmiotowe, nie ma oczywiście charakteru absolutnego i może podlegać proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

78 Przepisy ograniczające prawa wyborcze powinny być jednak traktowane jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie – interpretowane ściśle i literalnie (wyrok pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 1998 r., K 39/97). Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli biorących udział w wyborach (wyrok pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r., K 9/11).

79 W konsekwencji organy wyborcze weryfikując prawidłowość danych podawanych w wykazach podpisów z poparciem dla danego kandydata powinny unikać nadmiernego formalizmu. Jeżeli autentyczność podpisu nie budzi wątpliwości, drobne braki formalne takie jak podanie skrótowej nazwy miejscowości bądź pominięcie kodu pocztowego nie powinny skutkować pominięciem w ogólnym wykazie poparcia danego podpisu. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka niejednokrotnie uznawano nadmierny formalizm organów wyborczych utrudniający bądź uniemożliwiający kandydowanie w wyborach za pogwałcenie prawa do wolnych wyborów (wyroki ETPC z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie Namat Aliyev przeciwko Azerbejdżanowi, § 85 oraz z 8 listopada 2016 r. w sprawie Yabloko Russian United Democratic Party i inni przeciwko Rosji).

80 Zapewnienie transparentności wymaga wzięcia pod uwagę przez Okręgowe Komisje Wyborcze (w trakcie rejestracji list kandydatów) oraz przez Państwową Komisję Wyborczą (w toku rozpatrywania odwołań od postanowień o odmowie rejestracji listy kandydatów) kilku istotnych kwestii.

81 Po pierwsze, organ wyborczy, to jest przede wszystkim Okręgowa Komisja Wyborcza, dokonując weryfikacji prawidłowości wykazów podpisów poparcia dla kandydata powinien każdorazowo, w odniesieniu do każdej zakwestionowanej pozycji, jednoznacznie oznaczyć wadliwy fragment podpisu, tj. nazwisko, imię, adres zamieszkania, w tym przypadku należy wskazać konkretnie czy chodzi o miejscowość, ulicę lub numer ewidencyjny PESEL, datę udzielenia poparcia. Organ wyborczy powinien zamieścić szczegółową adnotację wskazującą konkretną przyczynę zakwestionowania podpisu. Wyjaśnienie powinno precyzyjnie określać charakter stwierdzonej nieprawidłowości, tj. wskazanie czy zakwestionowane dane dotyczące:

1. nazwiska odnoszą się do jego nieczytelności, niepełności, niezgodności z danymi w CRW albo czy nie podano go w ogóle, 2. imienia odnoszą się do jego nieczytelności, niepełności, niezgodności z danymi w CRW albo czy nie podano go w ogóle,

3. adresu zamieszkania odnoszą się do jego nieczytelności, niepełności, niezgodności z danymi w CRW albo czy nie podano go w ogóle, przy czym konieczne jest rozróżnienie błędu odnoszącego się do określenia miejscowości oraz konkretnego adresu (np. ulica, osiedle, aleja), 4. numeru ewidencyjnego PESEL odnoszą się do jego nieczytelności, niepełności, niezgodności z danymi w CRW albo czy nie podano go w ogóle,

5. daty udzielenia poparcia odnoszą się do jej nieczytelności, niepełności czy nie podano jej w ogóle.

6. podpisu odnoszą się do jego nieczytelności, niepełności czy nie podano go w ogóle.

86 Jeśli występuje więcej niż jedna wadliwość konieczne jest odrębne odniesienie się do każdej zakwestionowanej okoliczności.

87 Łączenie przyczyn zakwestionowania podpisu, tak jak miało to miejsce w analizowanej sprawie nie pozwala na jednoznaczne ustalenie rzeczywistej przyczyny zakwestionowania podpisu, co w przypadku niewielkiej liczby brakujących podpisów mogłoby stanowić podstawę do zakwestionowania dokonanych przez OKW i potwierdzonych przez PKW ustaleń. Ad casum przykładowo jako powody odrzucenia OKW wskazała „błędny, niepełny lub nieczytelny PESEL”, „inny lub niepełny adres”, „inne lub niepełne nazwisko, imię”. Takie określenie w ocenie Sądu Najwyższego jest nieprawidłowe, bowiem nie można jednoznacznie odczytać powodu podjętej przez OKW decyzji kwestionującej poparcie. Transparentność procesu wyborczego wymaga precyzji. W niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, nie miało to jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia.

88 Po drugie, czytelny, niebudzący wątpliwości dla postronnego obserwatora procesu wyborczego sposób postępowania organów wyborczych powinien stanowić jednolity standard działania, niezależnie od rodzaju przeprowadzanych wyborów. Wymóg transparentności czynności weryfikacyjnych, wyrażających się w definiowanych podstawach zakwestionowania poparcia, zwłaszcza w tak wrażliwej sferze funkcjonowania państwa, jaką jest proces wyborczy, mają istotne znaczenie dla budowania zaufania obywateli do instytucji publicznych oraz zapewnienia poszanowania ich konstytucyjnie gwarantowanych praw politycznych.

89 Po trzecie, obywatel, który poprzez złożenie podpisu poparcia wyraża wolę uczestnictwa w życiu publicznym angażując się w ten sposób w proces wyborczy, powinien korzystać z odpowiednich gwarancji ochrony jego prawa. W tym przypadku powinien mieć pewność, że jego społeczna aktywność jest ważnym elementem funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Niedopuszczalne jest automatyczne przerzucanie na niego negatywnych konsekwencji błędów lub nieprawidłowości, których źródłem mogą być zarówno działania organów wyborczych, jak i uchybienia popełnione przez komitety wyborcze podczas zbierania podpisów. Z tego względu za pożądane należy uznać wdrożenie odpowiedniej polityki informacyjnej w tym zakresie.

90 Niezbędne jest zatem zapewnienie, aby osoba podpisująca wykaz poparcia dysponowała jasnymi, kompletnymi i zrozumiałymi informacjami dotyczącymi sposobu wypełnienia poszczególnych rubryk w wykazie poparcia. Osoba upoważniona przez komitet do zbierania podpisów poparcia powinna informować obywatela o wymaganiach uznania podpisu za prawidłowy, tak aby nie narazić go na negatywne konsekwencje związane z zakwestionowaniem podpisu. Dotyczy to w szczególności, biorąc pod uwagę wnioski płynące z analizowanej sprawy, informowania o konieczności stałego zamieszkania w danym okręgu wyborczym, wpisywania pełnych danych adresowych (miejscowość, ulica, numer domu, numer lokalu), a także wymagań związanych z kryterium czytelności wpisywanych danych. Należy przyjąć taki miernik oceny, aby postronny obserwator procesu wyborczego nie miał wątpliwości do prawidłowości zakwestionowania danych przez organ wyborczy z powodu ich nieczytelności. Dane powinny być zatem możliwe do oczytania bez konieczności dokonywania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

91 Skrupulatność w badaniu wadliwości podpisów jest konieczna dla zagwarantowania w pełni rzetelnego przebiegu postępowania wyborczego.

92 W niniejszej sprawie, nie miało to jednak istotnego wpływu na prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez OKW.

93 Sąd Najwyższy zaznacza, że również uzasadnienia uchwał Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie odwołania od rozstrzygnięcia okręgowej komisji wyborczej powinny być sporządzane w sposób rzetelny, a w szczególności wyczerpująco odnosić się do zarzutów pełnomocnika wyborczego, jak również przedstawiać szczegółową informację na temat weryfikacji ustaleń faktycznych okręgowej komisji wyborczej. (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r., I NSW 79/19).

94 Reasumując, w ramach kontroli odwoławczej zainicjowanej niniejszą skargą, Sąd Najwyższy nie dopatrzył się nieprawidłowości wskazanych w skardze, mogących skutkować uznaniem jej za zasadną. Podniesione w skardze argumenty, ze względu na wskazane wyżej przyczyny nie mogą odnieść zamierzonego przez Skarżącego skutku.

95 Z przedstawionych wyżej względów Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji postanowienia.

96 Janusz Niczyporuk Tomasz Przesławski Paweł Wojciechowski