Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 2021 r., II KK 47/21

wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 2021 r., II KK 47/21

Sentencja

WYROK

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

1 Dnia 12 maja 2021 r.

2 Sąd Najwyższy w składzie:

3 SSN Małgorzata Gierszon (przewodniczący, sprawozdawca)

4 SSN Jacek Błaszczyk

5 SSN Marek Pietruszyński

6 w sprawie M. S., ukaranego za wykroczenie z art.54 k.w. związku z § 5 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii po rozpoznaniu w Izbie Karnej na posiedzeniu w trybie art. 535 § 5 k.p.k. w dniu 12 maja 2021 r.

7 kasacji wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w R. z dnia 3 czerwca 2020 r. , sygn. akt II W (…)

1. uchyla zaskarżony wyrok i uniewinnia M. S. od popełnienia zarzucanego mu czynu;

2. obciąża Skarb Państwa kosztami postępowania.

Uzasadnienie

10 miejscowości K. ul. (…), nie stosował się do zakazu przemieszczania się na obszarze Sąd Rejonowy w R., wyrokiem z dnia 3 czerwca 2020 r., w sprawie II W (…), uznał W uzasadnieniu kasacji skarżący powołał szereg argumentów mających przemawiać za trafnością podniesionego i przytoczonego wyżej zarzutu. Przede wszystkim Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował ustawowe umocowanie regulacji zawartej w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r., jak również dopuszczalność sformułowanego w tym przepisie ograniczenia wolności poruszania się z perspektywy art. 31 ust. 3, art. 52 i art. 228 Konstytucji. Znaczenie tego argumentu ma związek z charakterem art. 54 k.w.

11 Sformułowane w nim wykroczenie, którego popełnienie zostało przypisane M.S., polega na naruszeniu przepisów porządkowych o zachowaniu się w miejscach publicznych wydanych z upoważnienia ustawy. Przepis ten ma charakter blankietowy, co oznacza, że nie określa w sposób wyczerpujący znamion typu czynu zabronionego, a dla jego rekonstrukcji odsyła do przepisów zamieszczonych w innym akcie normatywnym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02, OTK-A 2003/6/62). Z punktu widzenia podniesionych w kasacji argumentów mających świadczyć o tym, że czyn przypisany M.S. nie wyczerpywał znamion wykroczenia, znaczenie ma podział przepisów blankietowych na przepisy mające charakter blankietu zupełnego oraz niezupełnego, jak również blankietu statycznego oraz blankietu dynamicznego. Kryterium podział na blankiet zupełny i niezupełny, inaczej - blankiet całkowity i częściowy stanowi zakres wynikającego z przepisu blankietowego odesłania. W przepisie blankietowym zupełnym cały opis czynu zabronionego wynika z przepisów uzupełniających blankiet, natomiast blankiet niezupełny określa samodzielnie część znamion typu czynu zabronionego. Odnosząc się do drugiego z podziałów, to przepis blankietowy o charakterze statycznym, odsyła do przepisu odniesienia, który ma określony kształt w chwili wydania przepisu blankietowego. Z kolei przepis blankietowy dynamiczny zawiera odesłanie do przepisów odniesienia w ich każdorazowo obowiązującej treści. Ta treść może ulegać zatem zmianie w czasie obowiązywania przepisu blankietowego. Gdy te przepisy mają charakter wykonawczy, jak ma to miejsce w przypadku art. 54 k.w., prawodawca w sposób faktyczny przekazuje swoje kompetencje do formułowania materii, która zgodnie z art. 42 ust. 1 Konstytucji powinna być zawarta w ustawie. Dlatego przepisy o takim charakterze budzą wątpliwości z perspektywy naruszenia zasady nullum crimen sine lege (zob. R. Dębski, Pozaustawowe znamiona przestępstwa, Łódź 1995, s. 121, 123-124) i dlatego wymagają szczególnej dbałości prawodawcy o zachowanie wymogów wynikających z tej zasady.

12 Te wątpliwości zostały podniesione co do art. 54 k.w., który ma charakter przepisu blankietowego zupełnego i dynamicznego. W wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., w sprawie P 10/02, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 54 k.w. jest zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji, ale w jego uzasadnieniu sformułował „nieprzekraczalne granice w zakresie posługiwania się odesłaniami o charakterze dynamicznym do aktów podustawowych”. Spośród wymienionych przez Trybunał Konstytucyjny wymogów w badanej sprawie szczególne znaczenie ma wymóg zawarcia w ustawie jednoznacznego wyrażenia woli penalizacji zachowań zakazanych przez przepisy podustawowe, wydawane na jej podstawie. Poza tym, odesłanie nie może obejmować przepisów, które są wydawane na podstawie ustaw, jeżeli zakres upoważnień ustawowych do ich wydania narusza konstytucyjne zasady stanowienia aktów podustawowych. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do wymogów wiążących się ze stosowaniem art. 54 k.w.: „Sądy, stosując ten przepis, powinny zawsze badać, czy organ stanowiący przepisy porządkowe działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzanie kary na podstawie art. 54 jest możliwe tylko wtedy, gdy naruszone przepisy porządkowe nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. (…) Sądy, stosując art. 54 kodeksu wykroczeń, mają również obowiązek badać, czy przepisy porządkowe, do których odsyła analizowany przepis, są zgodne z Konstytucją, a w szczególności, czy zostały one ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych.”

13 Podkreślić należy, że powyższe zalecenia dotyczące oceny przez sądy zgodności z Konstytucją przepisów rozporządzenia znalazły potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego wydanym na gruncie art. 54 k.w. W wyroku z dnia 9 czerwca 2005 r., V KK 41/05 (OSNKW 2005/9/83), Sąd Najwyższy stwierdził, że: <<Z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że "sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom", wynikają dla sądów uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, przy rozpoznawaniu także spraw karnych, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie.>> (zob. również wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., III KRN 100/93, OSNKW 1993, z. 9- 10, poz. 62; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2001 r., V KKN 293/01, Lex nr 51576).

14 Brzmienie wymienionych przepisów nie pozwala jednak na wniosek, że stanowią one wystarczające umocowanie ustawowe do wprowadzenia w przepisie rozporządzenia zakazu przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Wprowadzenie takiego zakazu wykracza poza upoważnienie do „ograniczenia”, które - zgodnie z wymienionymi przepisami - nie dotyczy nawet samego „poruszania się” albo „przemieszczania się”, a jedynie „określonego sposobu poruszania się”. Dlatego należy przyznać rację skarżącemu, który uzasadniając podniesiony w kasacji zarzut stwierdził, że wynikający z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. zakaz przemieszczania się osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej przekracza zakres delegacji ustawowej, na której oparte zostało wymienione rozporządzenie.

15 Dodać należy, że § 5 tego rozporządzenia przewidywał wprawdzie wyjątki od sformułowanego w nim zakazu przemieszczania się, które to wyjątki dotyczyły m.in. wykonywania czynności zawodowych lub służbowych, zaspokajania niezbędnych potrzeb związanych z bieżącymi sprawami życia codziennego, wykonywania ochotniczo i bez wynagrodzenia świadczeń na rzecz przeciwdziałania skutkom COVID-19 oraz sprawowania lub uczestniczenia w sprawowaniu kultu religijnego. Nie zmieniały one jednak charakteru tej regulacji sprowadzającej się do generalnego zakazu poruszania się na całym terytorium państwa, a nie jedynie wprowadzenia ograniczeń określonego sposobu poruszania się na tym terytorium albo chociażby wyjątków dotyczących swobody poruszania się (zob. więcej na ten temat F. Morawski, Zakaz przemieszczania się w związku z pandemią COVID-19 w świetle konstytucyjnego prawa do poruszania się, Przegląd Prawa Publicznego 2020, nr 9, s. 7-17). Tym samym w badanej sprawie doszło do naruszenia art. 54 k.w., w którym sformułowano wymóg, aby przepisy porządkowe były „wydane z upoważnienia ustawy”

16 Powyższe spostrzeżenia mają znaczenie nie tylko dla dopuszczalności wypełnienia sformułowanego w art. 54 k.w. blankietu przepisami rozporządzenia, a w konsekwencji możliwości ukarania za naruszenie wynikającego z § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. jak za wykroczenie, ale także dla samego obowiązywania tego zakazu. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenie może zostać wydane tylko na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Rozporządzenie nie może przekształcić się w akt prawny o charakterze samoistnym. Ta okoliczność została również dostrzeżona w orzecznictwie sądów administracyjnych w odniesieniu do zakazu przemieszczania się przewidzianego w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. oraz w § 5 wcześniej obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566 ze zm.; zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 listopada 2020 r., II SA/Lu 448/20, Lex nr 3116757; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 listopada 2020 r., II SA/Ke 709/20, Lex 3114261). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również brak określenia w art. 46a i 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych wytycznych dotyczących wydanych na podstawie tych przepisów aktów wykonawczych (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20, Lex nr 3093916; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2021 r., III SA/Gl 420/20, Lex nr 3121496). Stanowi to kolejny argument przemawiający za stwierdzeniem, że nie spełniają one wynikającego z art. 92 Konstytucji warunku ich wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (zob. więcej na temat sposobu rozumienia tego wymogu - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., K 12/99, OTK 1999, nr 6, poz. 120).

17 Pamiętać przy tym należy, że kontrola ustawowego umocowania do wydania regulacji zawartej w § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. dotyczy jednej z podstawowych praw i wolności człowieka - swobody poruszania się. Ograniczenie wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zagwarantowanej w art. 52 Konstytucji spełniać powinno wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jednym z nich jest wyłączność ustawowej formy wprowadzenia tych ograniczeń. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że charakter wolności, która jest ograniczana ma wpływ na stopień, w jakim przestrzegany powinien być wymóg ustawowej określoności. Cytując fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 maja 2012 r., K 10/11 (OTK-A 2012/5/51): „Innymi słowy - możliwe jest też sformułowanie ogólniejszej zasady konstytucyjnej: im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla pozycji jednostki (podmiotów podobnych), tym pełniejsza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych.” (zob. również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK-A 2007, nr 1, poz. 3).

18 Dlatego nawet gdyby wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych stanowiące podstawę prawną jego wydania pozwalały na stwierdzenie, że sformułowany w § 5 tego rozporządzenia zakaz przemieszczania się na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej mieści się w zakresie określonego w nich upoważnienia do wydania rozporządzenia, to takie rozporządzenie zasługiwałoby na ocenę jako niezgodne z art. 31 ust. 3 i art. 52 Konstytucji. W rozporządzeniu nie może być bowiem regulowana materia, którą może stanowić jedynie materię ustawową (zob. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 lipca 2011 r., K 10/09, OTK-A 2011, nr 6, poz. 56; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2011 r., P 9/09, OTK-A 2011, nr 6, poz.

19 59).

20 Uzasadniając trafność podniesionego w kasacji zarzutu Rzecznik Praw Obywatelskich odniósł się również do przedmiotu ochrony wykroczenia z art. 54 k.w. Stwierdził, że przedmiotem ochrony wykroczenia z art. 54 k.w. jest porządek i spokój w miejsca publicznych. Tymczasem ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi dotyczy ochrony zdrowia publicznego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r., w którym znalazło się odwołanie do przepisów tej ustawy jako podstawy jego wydania, jak wynika z jego tytułu dotyczy ograniczeń, nakazów i zakazów mających związek z wystąpieniem stanu epidemii.

21 Odnosząc się do tego argumentu podkreślić należy znaczenie dla stwierdzenia, że wypełnione zostały znamiona czynu zabronionego, zagrożenia lub naruszenia dobra stanowiącego jego przedmiot ochrony. Dla jego rekonstrukcji znaczenie ma nie tylko tytułu rozdziału Kodeksu wykroczeń, w który umieszczono art. 54 k.w. (Wykroczenia przeciwko porządkowi i spokojowi publicznemu), ale także opis znamion zawartego w nim typu wykroczenia. W związku z tym zauważyć należy, że określając charakter przepisów porządkowych prawodawca odwołuje się nie tylko do porządku i spokoju publicznego, ale również do ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz bezpieczeństwa publicznego (zob. m.in. art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, t.j. Dz.U. 2020 poz. 713, zob. również M. Karpiuk, Przepisy porządkowe jako szczególny rodzaj prawa miejscowego, Studia Iuridica Lublinensia, vol. XXIV, 2015, s. 21-34).

22 W znamionach wykroczenia z art. 54 k.w. zawarto jednak sformułowanie świadczące o tym, że na podstawie tego przepisu karalne jest jedynie zachowanie naruszające przepisy porządkowe „o zachowaniu się w miejscach publicznych”. Przepis art. 54 k.w. nie stanowi zatem podstawy do karania każdego naruszenia przepisów porządkowych. Pomimo tego, że przepisy porządkowe mogą dotyczyć również ochrony życia, zdrowia lub bezpieczeństwa publicznego, to art. 54 k.w. stanowi podstawę do karania tylko za naruszenie tych przepisów porządkowych, które wydane zostały w celu ochrony porządku i spokoju publicznego. Dodać należy, że takie stanowisko akcentowane było już w przeszłości w orzecznictwie Sądu Najwyższego dotyczącym art. 54 k.w. Jako przykład przywołać można wyrok z dnia 18 lutego 1993 r., II KRN 11/93 (niepubl.) w którego uzasadnieniu Sąd Najwyższy stwierdził, że tego kryterium nie spełniają przepisy porządkowe dotyczące np. pobierania i egzekwowania opłat targowych. Do tego argumentu odwołują się również sądy powszechne (zob. m.in. wyrok Sądu Okręgowego w Olsztynie z dnia 24 września 2020 r., VII Ka 559/20, LEX nr 3102350).

23 W badanej sprawie zwrócić należy uwagę na jeszcze jedną okoliczność, do której nie odniósł się skarżący, ale mieści się ona w sformułowanym w kasacji zarzucie. W przepisach ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi ustawodawca nie wyraził woli penalizacji zachowań zakazanych przez wydane na ich podstawie przepisy podustawowe jako wykroczeń. Ten zaś warunek wymieniony został w uzasadnieniu nadmienionego wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02, toteż trafnie zwracają na niego uwagę sądy powszechne (zob. m.in wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy-Śródmieścia w Warszawie z dnia 16 października 2020 r., V W 2757/20, Lex nr 3101995). Wymóg określenia prawnomaterialnych konsekwencji naruszenia określonych zakazów lub nakazów poprzez odesłanie do art. 54 k.w. ma znaczenie z punktu widzenia gwarancji wynikających z zasady nullum crimen sine lege certa oraz zasady zaufania obywatela do państwa stanowiącej składową zasady państwa prawa.

24 W końcowej części uzasadnienia kasacji Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się również na argument, zgodnie z którym w dacie orzekania przez sąd nie obowiązywały już przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. przewidujące powszechny zakaz przemieszczania się. Takiego zakazu nie przewidywały również obowiązujące w dacie orzekania przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. poz. 964 ze zm.). Dlatego ze względu na treść art. 2 k.w. nie było możliwe wymierzenie sprawcy czynu kary nagany.

25 Na zakończenie podkreślić należy, że wyrażenie stanowiska co do trafności podniesionego w kasacji zarzutu, a w konsekwencji braku podstaw do ukarania za czyn polegający na naruszeniu zakazu poruszania się na obszarze Rzeczypospolitej jako za wykroczenie, nie oznacza kwestionowania przez Sąd Najwyższy potrzeby podejmowania przez prawodawcę środków służących ochronie życia i zdrowia obywateli w trakcie pandemii. Realizacja tego celu, ocenianego pozytywnie, sama w sobie nie usprawiedliwia jednak uchybień prawodawcy związanych z ustanowieniem w formie rozporządzenia generalnego zakazu poruszania na obszarze terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które wpływają na brak możliwości pociągnięcia do odpowiedzialności za naruszenie tego zakazu jako za wykroczenie z art. 54 k.w.

26 Mając powyższe na uwadze Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.