Wyrok z dnia 11 czerwca 2001 r., OSA 4/01

wyrok z dnia 11 czerwca 2001 r., OSA 4/01

Tekst

TEZY

1 1. Brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego co do usytuowania budynku, poza postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz wydawania odrębnego postanowienia, o którym stanowił zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/.

2 2. W decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ orzeka o usytuowaniu budynku na gruncie, uwzględniając wszystkie przesłanki rozstrzygnięcia, w tym także przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/, przy czym brak jest wystarczających podstaw do formułowania poglądu, że zakresem orzekania w tym postępowaniu nie jest objęte rozstrzyganie o usytuowaniu budynku przy granicy działki.

Sentencja

3 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu przy udziale na rozprawie sprawy ze skargi Marka P. na postanowienie Wojewody M. z dnia 5 marca 1999 r. (...) w przedmiocie usytuowania budynku w granicy nieruchomości - uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji; (...).

Uzasadnienie

4 Marek P. wniósł skargę na postanowienie z dnia 5 marca 1999 r. wydane przez Wojewodę M., którym zostało utrzymane w mocy postanowienie wydane przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia 22 grudnia 1998 r., orzekające o dopuszczeniu usytuowania budynku mieszkalnego, który zamierzają wybudować Jolanta i Marek T. na działce nr 24 przy ul. 3 M. 31 w S. "przy granicy działek o nr geod. 23/5 i 23/2". W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że projektowany budynek będzie przylegał do garażu znajdującego się na działce nr 23/5 a ponadto działki stron znajdują się na terenie o najwyższej intensywności wykorzystania gruntu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis par. 12 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 140/, zwanego dalej rozporządzeniem, który przewidywał, że w razie braku zgody właściciela sąsiedniej działki na budowę przy granicy, orzeka w tej kwestii organ właściwy do wydania pozwolenia na budowę w formie postanowienia, na które służy zażalenie.

5 W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił, że projektowana zabudowa uniemożliwi mu "racjonalną i sensowną zabudowę", zaś inwestorzy mogą zrealizować projektowany budynek bez potrzeby jego budowy w granicy.

6 Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2001 r. IV SA 558/99 skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów z uwagi na występujące w sprawie istotne wątpliwości prawne.

7 Sąd zauważył, iż organy orzekły o dopuszczalności usytuowania budynku przy granicy dwóch działek, przy czym właściciele jednej z nich /nr 23/2/ zgodę na budowę przy granicy ich działki wyrazili, natomiast brak było w sprawie zgody właściciela działki nr 23/5. Ponadto podniósł, że wyrokiem z dnia 11 maja 1999 r. P 9/98 wydanym na skutek pytania prawnego postawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż przepis par. 12 ust. 7 rozporządzenia /będący podstawą prawną do orzekania przez organ administracji/ jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 / przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia.

8 Skład orzekający nie ma wątpliwości, jakie rozstrzygnięcie powinno być wydane, jednakże uznał, że występują nadal istotne wątpliwości prawne co do uzasadnienia rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu administracyjnego obejmuje zarówno sentencję jak i uzasadnienie /art. 54 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjny /. Orzeczenie powinno przy tym zawierać wiążącą, między innymi organ administracji, ocenę prawną.

9 W niniejszej sprawie tego rodzaju ocena powinna sprowadzać się do odpowiedzi na pytanie co do dalszego toku postępowania administracyjnego, a w konsekwencji również na pytanie co do możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej z ewentualnym wskazaniem podstawy prawnej oraz podmiotu podejmującego takie rozstrzygnięcie. Zajęcie zaś w tej mierze stanowiska budzi w ocenie Sądu istotne wątpliwości prawne. Istnieją one tym bardziej, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 marca 2001 r. P 11/00 /OTK 2001 nr 2 poz. 33/, również wydanym na skutek pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że także przepis par. 12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

10 Z uzasadnień powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego wynika, że podstawą zawartych w nich rozstrzygnięć było przede wszystkim przyjęcie założenia, że przy istniejącym konflikcie interesów właścicieli nieruchomości a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu. Skoro zaś ograniczenia te wiążą się z prawem własności, mogą być one wprowadzone jedynie w ustawie. Niedopuszczalne było natomiast wkroczenie w materię ustawową w drodze aktu normatywnego podustawowego. Ustawodawca nie mógł też upoważnić żadnego organu do wprowadzenia ograniczeń w akcie podustawowym. Gdyby zaś takie upoważnienie miało miejsce, byłoby ono sprzeczne z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika to z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego w sprawie P 9/98.

11 W związku z tym w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2001 r. podniesiono wątpliwość, czy na tle przepisów ustawy - Prawo budowlane budowa bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej jest dopuszczalna zwłaszcza, że w przepisach tzw. prawa sąsiedzkiego, zawartych w kodeksie cywilnym, nie ma również regulacji dotyczącej usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy. Na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, a w szczególności art. 143 Kc dotyczącego przestrzennych granic własności nieruchomości można uznać, że usytuowanie budynku w granicy nieruchomości nie jest budową na cudzym gruncie. Przyjęcie tego założenia pozwala z kolei na sformułowanie wniosku o istnieniu po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wymaganego przez art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, co pozwala na wyrażenie poglądu o możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy. Skoro istnieje taka możliwość i to w świetle powołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego dotyczących pozwolenia na budowę, rozstrzygnięcie o tym może być zawarte w pozwoleniu na budowę. Wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z upoważnieniem ustawowym przepisów par. 12 ust. 6 rozporządzenia w zakresie wymogu uzyskania zgody sąsiada na budowę przy granicy działki oraz par. 12 ust. 7, udzielenie pozwolenia na budowę nie musi być poprzedzone trybem postępowania, który określały te przepisy. W pozwoleniu na budowę, a zwłaszcza w pozwoleniu zawierającym rozstrzygnięcie o usytuowaniu budynku bezpośrednio przy granicy, organ administracji uwzględnia przesłanki wymienione w art. 5 Prawa budowlanego. Dotyczy to szczególnie przesłanki w postaci ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Jest to ochrona bardzo szeroka, gdyż wyliczenie zawarte w ust. 2 art. 5 ma charakter jedynie przykładowy. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich może więc obejmować również zakazy, przynajmniej niektórych, immisji określonych w art. 144 kodeksu cywilnego. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że wydanie pozwolenia na budowę z usytuowaniem budynku bezpośrednio przy granicy działki może dotyczyć sytuacji zupełnie wyjątkowych, jest jednak dopuszczalne.

12 Można by także prezentować inny pogląd. Skoro usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wiąże się z możliwością ograniczenia prawa własności, co jednoznacznie wynika z poglądu wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P. 9/98, to dotyczy materii będącej przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Jak wiadomo zaś, do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne /art. 2 Kpc/. W tej sytuacji możliwe jest zajęcie stanowiska, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usytuowanego przy granicy, wymagałoby uprzedniego rozstrzygnięcia sądu powszechnego. Wadą takiego stanowiska, jest to, że poza niewątpliwym wpływem na przedłużenie czasu trwania /i tak długiego/ procesu inwestycyjnego, w przepisach kodeksu cywilnego /ani w Kpc/ nie ma regulacji stanowiącej podstawę prawną rozstrzygnięcia o budowie bezpośrednio przy granicy.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przepisu par. 12 ust. 7 rozporządzenia /wyrok TK z dnia 11 maja 1999 r., P 9/98 - OTK 1999 nr 4 poz. 75/, stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonego postanowienia powoduje, że zaistniała w sprawie przesłanka wznowienia postępowania, określona w art. 145a Kpa Z tej przyczyny zarówno postanowienie zaskarżone, jak również utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji należało uchylić na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

15 Stwierdzić należy, że brak jest podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego co do usytuowania budynku, poza postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę oraz wydawania odrębnego postanowienia, o którym stanowił zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny przepis par. 12 ust. 7 rozporządzenia. Z tego względu w toku rozpoznawania przez sąd administracyjny skargi na takie postanowienie nie jest dopuszczalne wyrażenie przez sąd oceny prawnej co do dalszego toku postępowania administracyjnego. O usytuowaniu budynku na gruncie orzeka bowiem organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę w drodze decyzji, tymczasem w tej sprawie nie została wydana jeszcze decyzja nawet przez organ pierwszej instancji. W decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ orzeka o usytuowaniu budynku na gruncie, uwzględniając wszystkie przesłanki rozstrzygnięcia, w tym także przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, przy czym brak jest wystarczających podstaw do formułowania poglądu, że zakresem orzekania w tym postępowaniu nie jest objęte rozstrzyganie o usytuowaniu budynku przy granicy działki.

16 W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.