Wyrok z dnia 27 września 1983 r., II SA 1003/83

wyrok z dnia 27 września 1983 r., II SA 1003/83

Tekst

TEZY

1 1. Ustanowienie pełnomocnika do reprezentowania właściciela przedsiębiorstwa zagranicznego wobec polskich organów państwowych i w stosunkach z innymi polskimi podmiotami prawa /art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne - Dz.U. nr 19 poz. 146/ należy odróżniać od udzielania pełnomocnictwa do wykonywania rzemiosła, to znaczy prowadzenia takiego przedsiębiorstwa /art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła - Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/.

2 2. Organ administracji państwowej, upoważniony do wyrażenia zgody na udzielenie pełnomocnictwa do wykonywania rzemiosła, nie może wydać decyzji merytorycznej w przedmiocie wyrażenia takiej zgody, jeżeli w trakcie postępowania administracyjnego mocodawca cofnął pełnomocnictwo.

Sentencja

3 Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Wiesława M. na decyzję Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 9 kwietnia 1983 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ustanowienie pełnomocnika w przedsiębiorstwie zagranicznym i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Uzasadnienie

4 Obywatel Republiki Federalnej Niemiec - Edmund G. prowadzi przedsiębiorstwo zagraniczne pod nazwą "D. C." na podstawie zezwolenia Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 sierpnia 1982 r. W związku ze zmianą miejsca siedziby przedsiębiorstwa oraz rozmiarów zatrudnienia zezwolenie to zostało zmienione decyzją z dnia 17 listopada 1982 r. nr PU.V.Pz 7652/306/82. W dniu 5 listopada 1982 r. właściciel przedsiębiorstwa dokonał zmiany na stanowisku pełnomocnika, udzielając pełnomocnictwa skarżącemu - Wiesławowi M. Pełnomocnictwo to upoważniało go do występowania w imieniu właściciela przed organami państwowymi, instytucjami i przedsiębiorstwami oraz do prowadzenia i zarządzania przedsiębiorstwem. Właściciel wystąpił ponadto w dniu 12 listopada 1982 r. do Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, wnosząc o "odwołanie" poprzedniego pełnomocnika oraz o "powołanie" Wiesława M. w charakterze pełnomocnika. W związku z otrzymanym podaniem Wydział Handlu i Usług Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wystąpił do Komendy Stołecznej MO o wyrażenie opinii o Wiesławie M. - ze względu na ustanowienie go pełnomocnikiem zagranicznego przedsiębiorstwa. Komenda Stołeczna MO, w piśmie z dnia 19 stycznia 1983 r., oświadczyła, że "nie wyraża zgody", aby skarżący był pełnomocnikiem firmy "D. C.", której właścicielem jest Edmund G. Stanowisko to nie zawierało żadnego uzasadnienia.

5 Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wydał w dniu 7 lutego 1983 r. decyzję nr PU.V.Pz. 7652/306/82, mocą której odmówił wyrażenia zgody na pełnienie przez skarżącego funkcji pełnomocnika w przedsiębiorstwie "D. C.". Jako podstawę prawną decyzji powołał art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /Dz.U. nr 19 poz. 146/ "w związku z art. 15 ustawy z dnia 16 września 1982 r. zmieniającej ustawę o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. nr 31 poz. 213/". W uzasadnieniu faktycznym ograniczył się do stwierdzenia, że "z opinii zainteresowanych organów" wynika, iż pełnienie funkcji przez skarżącego w tym przedsiębiorstwie "mogłoby godzić w ważny interes państwa". Z akt nie wynika, aby przed wydaniem decyzji spełniony został warunek z art. 10 par. 1 in fine Kpa - dania stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań.

6 Właściciel przedsiębiorstwa, nie doczekawszy nawet do dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, cofnął pełnomocnictwo skarżącemu i udzielił w dniu 10 lutego 1983 r. pełnomocnictwa innej osobie.

7 Wiesław M. odwołał się w dniu 3 marca 1983 r. od decyzji organu I instancji do Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług, zarzucając przede wszystkim, że powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy prawa materialnego bądź nie przewidywały instytucji zatwierdzenia pełnomocnika, bądź nie uzasadniały odmowy wyrażenia zgody, oraz naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym - przez nieudostępnienie mu opinii organów MO oraz nieuzasadnienie decyzji. Wprawdzie stosunek pracy z przedsiębiorstwem rozwiązał z dniem 1 marca 1983 r., jednakże zależy mu na dobrym imieniu, zwłaszcza że zamierza ubiegać się o pracę w innym przedsiębiorstwie zagranicznym. Zarzut zaś, że zatrudnienie go w firmie zagranicznej godziłoby w ważny interes państwa, może uniemożliwić mu podjęcie pracy.

8 Minister Handlu Wewnętrznego i Usług, decyzją z dnia 9 kwietnia 1983 r. nr BPP III-056-K-36/83, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej decyzji, oprócz art. 7 i art. 8 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r., powołał "art. 1 ust. 3 w związku z art. 15 ustawy z dnia 16 września 1982 r. zmieniającej ustawę o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. nr 13 poz. 213/". W uzasadnieniu decyzji Minister podał dwa powody oddalenia odwołania: a/ opinię "kompetentnych organów", która upoważniała organ stopnia wojewódzkiego do odmowy wyrażenia zgody na ustanowienie skarżącego pełnomocnikiem na tej zasadzie, że godziłoby to w ważny interes państwa; b/ bezprzedmiotowość postępowania, gdyż już przed wniesieniem odwołania właściciel cofnął skarżącemu pełnomocnictwo.

9 Wiesław M. zaskarżył pismem z dnia 4 maja 1983 r. decyzję Ministra do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając podniesione w odwołaniu naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, brak związku ze sprawą art. 1 ust. 3 i art. 15 ustawy z dnia 16 września 1982 r.; w kwestii zaś bezprzedmiotowości skargi podniósł, że cofnięcie pełnomocnictwa było pochodną decyzji, a nie odwrotnie.

10 W piśmie procesowym z dnia 4 czerwca 1983 r. Minister Handlu Wewnętrznego i Usług podtrzymał swe stanowisko, uzupełniając argumentację tym, że organy administracji państwowej były uprawnione do odmówienia zgody na ustanowienie skarżącego pełnomocnikiem ze względu na ważny interes państwa - na podstawie art. 6 pkt 4 ustawy o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/.

11 Na rozprawie sądowej w dniu 27 września 1983 r. skarżący wyjaśnił, że pełnomocnictwo zostało mu cofnięte przez właściciela na mocy porozumienia stron, przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdyż chodziło o nieutrudnianie działania przedsiębiorstwa. Do pracy w przedsiębiorstwie "D. C." nie zamierza powrócić, chodzi mu natomiast o odzyskanie wiarygodności, którą podważa uzasadnienie decyzji.

12 Pełnomocnik Ministra wniósł o odrzucenie skargi jako bezprzedmiotowej.

13 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

14 Na wstępie wymaga rozpatrzenia kwestia, czy istotnie ustanowienie pełnomocnika przez właściciela przedsiębiorstwa zagranicznego wymagało zgody organu administracji państwowej, wyrażonej w formie decyzji. Artykuł 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o zasadach prowadzenia na terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej działalności gospodarczej w zakresie drobnej wytwórczości przez zagraniczne osoby prawne i fizyczne /Dz.U. nr 19 poz. 146/ wymaga ustanowienia przez zagraniczny podmiot gospodarczy, zamierzający podjąć działalność gospodarczą w Polsce, pełnomocnika do reprezentowania go wobec polskich organów administracji państwowej oraz w stosunkach z innymi polskimi podmiotami prawa, chyba że nie jest to wymagane w warunkach określonych w ust. 2. Zgodnie z art. 9 tej ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się między innymi odpis udzielonego pełnomocnictwa, jeśli jest ono wymagane /pkt 7/. Wynika stąd, że ustawa nie przewiduje wydawania samoistnej decyzji w sprawie wyrażania zgody na ustanowienie pełnomocnika, o którym mowa w art. 8.

15 Od ustanowienia pełnomocnika do reprezentowania właściciela wobec polskich organów państwowych i w stosunkach z innymi polskimi podmiotami prawa należy odróżnić udzielenie tak zwanego pełnomocnictwa do wykonywania rzemiosła, czyli - w tym wypadku - do prowadzenia przedsiębiorstwa zagranicznego, zgodnie z art. 15 ust. 23 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/, stosującym się również do przedsiębiorstwa zagranicznych z mocy art. 1 ust. 3 tej ustawy. Udzielenie tego pełnomocnictwa jest uzależnione od zgody organu administracji państwowej właściwego w sprawach wydawania uprawnień do wykonywania rzemiosła /art. 15 ust. 2 zd. 2/. Skoro pełnomocnictwo udzielone skarżącemu, na co wskazuje jego treść, miało podwójny zakres+ wynikający z art. 8 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. oraz z art. 15 ust. 2 omawianej ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r., to organy administracji państwowej były uprawnione w tym ostatnim zakresie do wydania samoistnej decyzji w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie pełnomocnictwa. Zauważyć przy tym należy, że z konstrukcji przepisu art. 15 ust. 2 wynika, iż zgoda ta powinna być w zasadzie udzielona przed ustanowieniem pełnomocnika. Co do zarzut powołania niewłaściwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, jest on na tyle trafny, że w sprawie nie chodziło o zastosowanie art. 1 ust. 3 i art. 15 ustawy z dnia 16 września 1982 r. zmieniającej ustawę o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. nr 31 poz. 213/, lecz o art. 1 ust. 3 i art. 15 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła - w brzmieniu ustalonym zmianami wprowadzonymi cytowaną ustawą z dnia 16 września 1982 r. Uchybienie to jednak nie miało wpływu na rozstrzygnięcie rozpatrywanego tu zagadnienia.

16 Organ administracji państwowej upoważniony do wyrażania zgody na udzielenie pełnomocnictwa /art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r./ nie może wydać decyzji merytorycznej w przedmiocie wyrażenia takiej zgody, skoro mocodawca cofnął pełnomocnictwo. Nie można bowiem zgadzać się na nieistniejącą czynność prawną. organ odwoławczy rozpatruje sprawę, biorąc pod uwagę stan faktyczny oraz prawny istniejący w dniu rozstrzygania odwołania. Kodeks postępowania administracyjnego z 1960 r. odszedł od zasady wyrażonej w postępowaniu administracyjnym z 1928 r., zgodnie z którą instancja odwoławcza nie brała pod uwagę nowych okoliczności, powstałych już po wydaniu decyzji w I instancji /por. art. 85 ust. 2 lit. "a" postępowania z 1928 r./. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, jednakże z faktu tego nie wyciągnął właściwych wniosków, gdyż nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania /art. 105 par. 1 w związku z art. 140 oraz art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa/.

17 Gdyby nawet przyjąć, że w sprawie było dopuszczalne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, to zwrócić należy uwagę, iż naruszenie przepisów o postępowaniu wyjaśniającym /art. 10 / 1, art. 77 i 81 Kpa/ nie dawało podstaw do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiadało wymaganiom art. 107 par. 3 Kpa. W szczególności nie można było uznać za udowodnione, że pełnomocnictwo udzielone skarżącemu godzi w ważny interes Państwa, wyłącznie na podstawie jednozdaniowego pisma Komendy Stołecznej MO, w którym "nie wyraża zgody", aby skarżący był pełnomocnikiem firmy "D. C.". Odstąpienie od uzasadnienia decyzji, przewidziane w art. 107 par. 5 Kpa, nie mogłoby mieć w tym wypadku zastosowania, gdyż dotyczy ono sytuacji, gdy dotychczasowe przepisy ustawowe, to jest wydane przed wejściem w życie znowelizowanego kodeksu, przewidywały możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny. Wypadek taki w sprawie tej nie zachodził.

18 Z przytoczonych wyżej względów zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 207 par. 2 pkt 3 Kpa. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono stosownie do art. 208 Kpa.