Uchwała z dnia 8 grudnia 1997 r., FPS 8/97

uchwała z dnia 8 grudnia 1997 r., FPS 8/97

Tekst

TEZY

1 1. Należne opłaty i podatki przywozowe lub wywozowe, za które stowarzyszenie poręczające ponosi odpowiedzialność określoną w art. 8 Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR /Konwencja TIR/, sporządzonej w Genewie dnia 14 listopada 1975 r. /załącznik do Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/, nie mogą być dochodzone bezpośrednio w trybie egzekucji administracyjnej, gdyż nie stanowią obowiązku wynikającego z przepisu prawa w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./.

2 2. Odmówić odpowiedzi w pozostałym zakresie.

Sentencja

3 Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie III SA 1166/95 ze skargi Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce na decyzję Izby Skarbowej w (...) z dnia 23 czerwca 1995 r. w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 1997 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 4 czerwca 1997 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

4 Czy dochodzenie odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego, o której stanowi art. 8 Konwencji TIR sporządzonej w Genewie dnia 14 listopada 1975 r., wymaga uprzedniego wydania orzeczenia w przedmiocie powstania i zakresu obowiązku poręczającego podmiotu, a jeżeli tak, to w jakim trybie, czy też następuje bezpośrednio w drodze egzekucji administracyjnej?

5 podjął następującą uchwałę:

Uzasadnienie

6 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce na postanowienie Izby Skarbowej w (...) z dnia 23 czerwca 1995 r. nr BE/427/0/921-45/95 postanowieniem z dnia 4 czerwca 1997 r., wydanym na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, wystąpił do Prezesa tego Sądu o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów istotnej wątpliwości prawnej przedstawionej na wstępie.

7 Wątpliwość prawna przedstawiona składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:

8 Na podstawie tytułu wykonawczego nr 400/94, wystawionego w dniu 19 sierpnia 1994 r. przez Dyrektora Urzędu Celnego w P., a dotyczącego należności celnych, Urząd Skarbowy (...) wszczął postępowanie egzekucyjne przeciwko Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce.

9 Zrzeszenie, powołując się na art. 33 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, zgłosiło zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując na brak obowiązku, ponieważ wystawiony tytuł wykonawczy opiewa na sumę, która nie została orzeczona jakąkolwiek decyzją, a określenie egzekwowanego obowiązku nastąpiło niezgodnie z treścią ewentualnego obowiązku Zrzeszenia, gdyż dochodzona należność przekracza sumę 50 000 dolarów USA, stanowiącą maksymalną kwotę odpowiedzialności Zrzeszenia stosownie do pkt 8 pisma okólnego nr 1 Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 6 lutego 1993 r. Wskazano także na brak wymagalności, wynikający z tego, że podmiot określony w decyzji celnej nr 090000-PC-5060-212/92, to jest Johann B., nie otrzymał decyzji Prezesa Głównego Urzędu Ceł nr DPC-3-47-166/93/8737, a zatem decyzja nie stała się ostateczna i nie jest wymagalna; podmiot ten nie otrzymał też upomnienia ani wezwania do zapłaty, wbrew obowiązkowi organów celnych wynikającemu z ustawy. Podniesiono także brak obowiązku w zakresie podatku obrotowego, jako nie objętego gwarancyjną odpowiedzialnością Zrzeszenia.

10 Organ egzekucyjny zwrócił się do Urzędu Celnego w P. jako wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów. W piśmie z dnia 28 listopada 1994 r. wierzyciel wniósł o uznanie zarzutów za nieuzasadnione i stwierdził między innymi, iż obowiązek zapłaty określonej kwoty należności celnych i podatkowych przez posiadacza karnetu TIR wynika z decyzji, którą do niego skierowano. Jeśli natomiast posiadacz karnetu TIR nie uiści wymierzonych należności, należy skierować żądanie zapłaty wymierzonej kwoty do Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych, które powinno ją uiścić w terminie trzech miesięcy. Nieuiszczenie w tym terminie żądanej kwoty powoduje wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do Zrzeszenia, albowiem jego obowiązek zapłaty należności wymierzonych posiadaczom TIR wynika bezpośrednio z przepisu prawa.

11 Postanowieniem z dnia 7 lutego 1995 r. nr US-2/NE/II/18/95 Urząd Skarbowy (...), powołując się na art. 34 par. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./, nie uwzględnił zarzutów Zrzeszenia. Jako uzasadnienie organ egzekucyjny podał, że wierzyciel - Urząd Celny w P. ustosunkował się do zarzutów Zrzeszenia, a organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

12 W zażaleniu na powyższe postanowienie Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce podtrzymało dotychczasowe zarzuty, a ponadto zwróciło uwagę, że jego odpowiedzialność ma charakter pomocniczy w stosunku do zobowiązania dłużnika głównego. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby organ celny podejmował działania w celu wyegzekwowania należności od bezpośrednio zobowiązanego, do czego obligował go art. 8 ust. 7 Konwencji TIR, a także ust. 9 pisma okólnego nr 1 Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 6 lutego 1993 r. w sprawie dozoru i kontroli celnej uraz postępowania celnego w przypadkach międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetu TIR.

13 Izba Skarbowa w (...) postanowieniem z dnia 23 czerwca 1995 r. nr BE/427/0/921-45/95 utrzymała w mocy postanowienie organu instancji. Ponownie podkreśliła niedopuszczalność badania przez organy egzekucyjne zasadności i wymagalności obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz stwierdziła, że zarzuty naruszenia przepisów art. 33 pkt 1- 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są niesłuszne, gdyż organ egzekucyjny uzyskał stanowisko wierzyciela /art. 34 par. 1/, które jest dla tego organu wiążące.

14 Zrzeszenie wniosło przez swego pełnomocnika skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia postanowień organów obu instancji. Zarzuciło przede wszystkim, że nie ustosunkowano się w nich do podstawowej kwestii, iż tytuł wykonawczy nie mógł być wystawiony na Zrzeszenie, skoro w decyzji o wymiarze należności celnych jako podmiot zobowiązany do ich uiszczenia wymieniono wyłącznie posiadacza karnetu TIR, to jest firmę Johann B. Internationale Spedition GmbH. Przepisy prawa celnego, prawa podatkowego oraz postępowania egzekucyjnego w administracji nie dają podstaw do egzekwowania należności ustalonych w decyzji wymiarowej od innego podmiotu niż podmiot określony w tej właśnie decyzji. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił ponadto, że nie rozważono dopuszczalności egzekucji administracyjnej w powyższej sprawie, wywodząc, że odpowiedzialność strony skarżącej ma charakter posiłkowej odpowiedzialności cywilnoprawnej, a żaden przepis prawa administracyjnego nie zezwala na egzekwowanie w trybie egzekucji administracyjnej cywilnoprawnych zobowiązań, wynikających z poręczenia za zobowiązania dłużnika. Jako kolejny argument strona skarżąca powołała pogląd wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 1996 r. V SA 1106/95, 1107/95, 1108/95, 1141/95 i 1143/95, że Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych nie jest stroną postępowania, w którym zapadła decyzja o wymiarze cła i podatku od towarów i usług /pismo procesowe z dnia 20 grudnia 1996 r./.

15 Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

16 Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiając podaną na wstępie wątpliwość prawną, wskazał, że zasadnicze znaczenie ma kwestia, w jakim trybie powinna nastąpić konkretyzacja obowiązku stowarzyszenia poręczającego, o którym mowa w art. 8 Konwencji TIR. Z powołanych przez stronę skarżącą wyroków z dnia 5 września 1996 r. można wyprowadzić wniosek, że zobligowanie Zrzeszenia do wykonania obowiązku określonego w art. 8 Konwencji TIR musi być poprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania, zakończonego orzeczeniem w przedmiocie ustalenia i zakresu obowiązku poręczającego podmiotu. W postępowaniu tym, będącym postępowaniem administracyjnym, jak można wnioskować z powołania się w powyższych wyrokach na wcześniejszy wyrok z dnia 13 marca 1996 r. V SA 417/95, Zrzeszenie miałoby status strony i korzystało ze wszystkich praw procesowych. Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 16 lipca 1996 r. SA/Rz 640/95 wyraźnie wykluczono, aby odpowiedzialność poręczającego Zrzeszenia mogła być ustalana w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Uzasadniając to stanowisko, Sąd stwierdził, że określona w Konwencji wspólna i solidarna odpowiedzialność Zrzeszenia dotyczy opłat celnych, wszelkich innych opłat, podatków, należności i różnych obciążeń finansowych pobieranych przy wwozie lub wywozie towarów albo w związku z tymi czynnościami, a tego rodzaju należności są ustalane i wymierzane przez odpowiednie organy w postępowaniu administracyjnym.

17 Skład orzekający jednak uznał, że możliwe jest przyjęcie poglądu odmiennego, a mianowicie że odpowiedzialność Zrzeszenia ma charakter umowny, a więc do dochodzenia roszczeń z tego tytułu właściwa jest droga sądowa, a nie administracyjna. Wskazał, że obowiązujący w Polsce system wydawania karnetów TIR oraz realizacja poręczenia przez Zrzeszenie opiera się na zarządzeniu nr 31 Ministra Handlu Zagranicznego z dnia 14 kwietnia 1959 r. w sprawie nadania Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce z siedzibą w Warszawie uprawnień do wydawania karnetów TIR oraz uznania go gwarantem w rozumieniu art. 5 projektu konwencji celnej o międzynarodowym przewozie drogowym towarów /nie publ./. Zarządzenie powyższe nie może stanowić źródła prawa, nie jest więc aktem prawa regulującym tryb odpowiedzialności poręczającego stowarzyszenia. Przesądza to, zdaniem składu orzekającego, o umownym charakterze poręczenia wynikającego z Konwencji TIR. W dalszym wywodzie uzasadnienia zwrócono ponadto uwagę na akcesoryjność umowy poręczenia jako na jej istotną cechę, odróżniającą ją od innych umów, w tym - umowy gwarancyjnej. Zdaniem składu orzekającego, wątpliwość budzi także to, czy w poręczeniu określonym w Konwencji TIR nie chodzi o umowę gwarancyjną, gdyż zarówno sama Konwencja, jak i powołane wyżej zarządzenie Ministra Handlu Zagranicznego posługują się określeniem poręczenia jako gwarancji, a wątpliwość ta dodatkowo uzasadnia dopuszczalność drogi sądowej w omawianym zakresie.

18 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

19 Na wstępie należy podkreślić, że przedstawiona Sądowi wątpliwość prawna ma charakter wielowątkowy i w znacznej części wykracza poza zakres przedmiotowy sprawy, w związku z którą skład orzekający wątpliwość tę zgłosił. Do skorzystania jednak z instytucji procesowej określonej w art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jest wymagane, aby - po pierwsze - zawisła konkretna sprawa sądowoadministracyjna, a po wtóre - aby w tej sprawie wystąpiły poważne wątpliwości o charakterze prawnym, których wyjaśnienie jest konieczne do rozpoznania skargi. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 12/96 /ONSA 1997 Nr 3 poz. 104/, na konieczność ścisłego powiązania między wątpliwościami prawnymi a rozpoznawaną sprawą wskazuje unormowanie zawarte w art. 49 ust. 5 tej ustawy. Stanowi on, że uchwała Sądu wyjaśniająca wątpliwość prawną wiąże w danej sprawie. Odnosząc się do terminu "sprawa", stwierdzono w powołanej uchwale, że sprawę w rozumieniu art. 49 ust. 2 i innych przepisów ustawy o NSA wyznacza przedmiot zaskarżenia, który skarżący wskazuje przez określenie w skardze zaskarżonego aktu lub czynności. Wprawdzie w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania Sądu granicami skargi /art. 51 ustawy o NSA/, jednakże nie oznacza to, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowane przez uprawniony podmiot.

20 Postępowanie sądowe w sprawie III SA 1166/95 dotyczy badania legalności postanowień wydanych przez organy administracji w postępowaniu egzekucyjnym. Dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy zatem jest dopuszczalne udzielenie odpowiedzi tylko na tę część pytania prawnego, która dotyczy możliwości prowadzenia egzekucji administracyjnej w stosunku do stowarzyszenia poręczającego.

21 Tak zwęziwszy przedmiot rozważań stosownie do art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, można stwierdzić, że należy odpowiedzieć na pytanie, czy odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego określona w art. 8 Konwencji TIR może być dochodzona bezpośrednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

22 Jak wynika z akt, w rozpoznawanej sprawie nie wydano w stosunku do Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce żadnej decyzji administracyjnej, na podstawie której zostałby wystawiony następnie tytuł wykonawczy. Wierzyciel potwierdził ten fakt, oświadczając równocześnie, że obowiązek uiszczenia przez Zrzeszenie żądanej kwoty wynika wprost z przepisów prawa. Oznacza to, że za podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej zarówno wierzyciel, jak i organy egzekucyjne obu instancji uznali art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ w tej części, która dotyczy obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa.

23 W art. 2 powołanej ustawy powiedziano, że egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki o charakterze pieniężnym /podatki, opłaty i inne należności, do których stosuje się przepisy o zobowiązaniach podatkowych, oraz grzywny i kary pieniężne, a także inne należności pieniężne pozostające w zakresie właściwości organów administracji rządowej i organów gminy lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie przepisu szczególnego - art. 2 par. 1 pkt 1 - oraz wpłaty na rzecz funduszy celowych - art. 2 par. 1 pkt 2/ i obowiązki o charakterze niepieniężnym /art. 2 par. 1 pkt 3/. Ponadto w par. 2 tego artykułu zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do poddania egzekucji administracyjnej innych należności pieniężnych, przypadających Skarbowi Państwa lub państwowej jednostce organizacyjnej.

24 Przepis art. 3 cytowanej ustawy przewiduje, że egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w jej art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów albo w zakresie administracji rządowej i gminy bezpośrednio z przepisów prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Aby zatem odpowiedzieć na sformułowane wyżej pytanie, trzeba rozważyć, czy Konwencja TIR, a w szczególności jej art. 8, zawiera tego rodzaju przepisy, z których bezpośrednio wynika obowiązek podlegający wyegzekwowaniu w trybie administracyjnym.

25 Konwencja celna dotycząca międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR /Konwencja TIR/, sporządzona w Genewie dnia 14 listopada 1975 r., została ratyfikowana przez Polskę w dniu 12 czerwca 1980 r. /Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/. Ratyfikowane umowy międzynarodowe są źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej /art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483/. Na gruncie prawa celnego fakt ten wyrażono przepisem art. 3 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./.

26 Przepisy powyższej Konwencji jednak nie zawierają regulacji kompletnej w odniesieniu do odpowiedzialności za należności celne i podatkowe zarówno posiadaczy karnetów TIR, jak i stowarzyszeń poręczających. Przede wszystkim należy podkreślić, że samo ustalenie należnych opłat i podatków przywozowych lub wywozowych, zwiększonych ewentualnie o odsetki za zwłokę, następuje na mocy ustaw i przepisów celnych państwa, w którym ujawniono nieprawidłowość odnoszącą się do operacji TIR /art. 8 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji/. Konkretyzacja zatem obowiązku posiadacza karnetu TIR następuje wyłącznie według przepisów prawa wewnętrznego, a więc w formie decyzji administracyjnej.

27 Dalsze przepisy art. 8, a przede wszystkim jego ust. 4, określający moment powstania odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego, oraz ust. 5 i 6, określające zakres tej odpowiedzialności, wskazują w sposób nie budzący wątpliwości, że także odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego, aby mogła być egzekwowana, wymaga odpowiedniej konkretyzacji. Zobowiązanie się stowarzyszenia poręczającego do uiszczenia należnych opłat i podatków przywozowych lub wywozowych stwarza wprawdzie obowiązek ich zapłaty, ale realizacja tego obowiązku - w przypadkach spornych - musi być poprzedzona jego ustaleniem w formie orzeczenia właściwego organu z właściwymi procedurami odwoławczymi, w tym z prawem do niezawisłego sądu. Nawet bowiem w sytuacji, gdy obowiązek świadczenia pieniężnego o charakterze publicznoprawnym powstaje z mocy prawa i osoba zobowiązana jest do jego spełnienia przez samoobliczenie należności i jej uiszczenie w określonym przepisami terminie /jak to występuje w polskim prawie w odniesieniu do większości podatków/, wyegzekwowanie tego obowiązku w razie jego niewykonania przez osobę zobowiązaną musi być poprzedzone wydaniem odpowiedniej decyzji przez organ administracji. W tym kontekście nie można uznać, że obowiązek uiszczenia należności celnych, wymierzanych w drodze decyzji administracyjnych, mógłby w odniesieniu do jakiegokolwiek podmiotu wynikać wprost z przepisów prawa.

28 Z powyższym stanowiskiem nie koliduje solidarny charakter odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego, określonej art. 8 ust. 1 zdanie drugie Konwencji jako "odpowiedzialność wspólna i solidarna". Nawet odpowiedzialność solidarna z mocy ustawy /czy przepisów jej równych/ nie stanowi podstawy do bezpośredniego egzekwowania kwot ustalonych jako należne od posiadacza karnetu TIR, a więc innego podmiotu.

29 Na konieczność wyraźnej konkretyzacji obowiązku osób ponoszących odpowiedzialność solidarną, wynikającą z przepisów prawa, jednoznacznie wskazuje ustawa z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. 1993 nr 108 poz. 486 ze zm./. Odpowiedzialność taką za zaległości lub zobowiązania podatkowe ponoszą solidarnie z podatnikiem jego małżonek /art. 41/, członek rodziny /art. 42/, rozwiedziony małżonek /art. 43/, nabywca majątku /art. 45/, dzierżawca nieruchomości /art. 46/, wspólnicy spółek /art. 47/. Przepis art. 40 ust. 1 tej ustawy jednoznacznie przy tym przewiduje, że o odpowiedzialności tych osób orzeka organ podatkowy w odrębnej decyzji.

30 Solidarnie odpowiadają też na przykład za zobowiązania w podatku od spadków i darowizn darczyńca i obdarowany /art. 5 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn - Dz.U. nr 45 poz. 207 ze zm./. Nie można mieć w tym wypadku wątpliwości, że obie strony tej umowy są podatnikami, co oznacza, że decyzja o wymiarze podatku musi być adresowana do nich obu.

31 Odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego jest ograniczona co do wysokości, a obowiązek uiszczenia należnych kwot powstaje w innym terminie niż obowiązek posiadacza karnetu TIR /po bezskutecznym upływie terminu zapłaty przez tego posiadacza/. Te okoliczności także dowodzą niezbędności orzeczenia o odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego w odrębnym akcie właściwego organu.

32 Konwencja TIR w żaden sposób nie reguluje kwestii trybu ustalania odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego. Ogranicza się w tym zakresie do wskazania procedury, którą można by nazwać "przedsporną". W art. 8 ust. 7 oraz art. 11 zawarto przepisy dotyczące zasad i terminów skierowania do stowarzyszenia poręczającego żądania uiszczenia kwot wymienionych w art. 8 ust. 1 i 2 oraz terminu, w jakim stowarzyszenie powinno kwoty te uiścić. Dalsze dochodzenie roszczenia wobec stowarzyszenia poręczającego, które nie zadośćuczyniło w terminie żądaniu zapłaty, nie jest już normowane przepisami konwencji. W nocie wyjaśniającej nr 2 do art. 11, zawartej w załączniku nr 6 do Konwencji TIR, powiedziano, że "jeżeli zwrócono się do stowarzyszenia, zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 11, o zapłatę kwot, o których mowa w ust. 1 i 2 artykułu 8, i nie dokonano tego w okresie trzech miesięcy przewidzianych w konwencji, właściwe władze będą mogły domagać się zapłaty wspomnianych kwot na podstawie ich przepisów wewnętrznych, ponieważ chodzi tu o niewykonanie umowy gwarancyjnej podpisanej przez stowarzyszenie poręczające na mocy ustawodawstwa wewnętrznego". Wyjaśnienie powyższe stanowi kolejny argument przemawiający za niezbędnością ustalenia odpowiedzialności stowarzyszenia w odpowiednim trybie, gdy kwestionuje ono tę odpowiedzialność, dając temu wyraz przez odmowę zapłaty w terminie trzech miesięcy od otrzymania żądania. Natomiast nie mężna przyjąć, że bez ustalenia odpowiedzialności w formie orzeczenia właściwego organu dopuszczalne jest przystąpienie do bezpośredniego wyegzekwowania od stowarzyszenia poręczającego kwot należnych od posiadacza karnetu TIR.

33 W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpiły zróżnicowane poglądy co do tego, w jakim trybie powinno dojść do orzeczenia o odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego. Rozbieżność ta skłoniła skład orzekający w sprawie III SA 1166/95 do poszerzenia zakresu pytania prawnego o to, niewątpliwie istotne, zagadnienie, które jednak nie ma bezpośredniego związku z rozpoznawaną sprawą. Ze względu na brak związku konieczne było odmówienie udzielenia odpowiedzi na tę część pytania, która dotyczy tego zagadnienia.