Wyrok z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1113/98

wyrok z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1113/98

Tekst

TEZY

1 Odmowa ogłoszenia uchwały organu gminy w wojewódzkim dzienniku urzędowym, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym dzienniku, miałaby ten skutek że nie mogłaby ona wejść w życie, a nie wykonana reguła określająca sposób publikacji przepisu gminnego skutkowałaby jego nieważność. To natomiast dostatecznie świadczy o tym, że naruszenia par. 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych /Dz.U. nr 71 poz. 421 ze zm./ nie można traktować jako nieistotne.

2 A zatem, organ nadzoru nie może poprzestać na wskazaniu, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.

Sentencja

3 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody J. z 5 maja 1998 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. z 31 marca 1998 r. (...) - oddala skargę.

Uzasadnienie

4 31 marca 1998 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę (...) w sprawie zmiany nazwy części ulicy położonej w Mieście K.

5 Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości /M.P. nr 30 poz. 197/.

6 W par. 1 uchwała stanowi, iż zmienia się nazwę części ulicy M. /od ul. K. do Ośrodka Szkolenia (...)/ i nadaje nową nazwę ul. R. par. 2 jej wykonanie powierza Zarządowi Gminy K. W par. 3 ustalono termin realizacji uchwały do 31 grudnia 1998 r., a w par. 4 stanowi ona, iż wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewody J.

7 Rozstrzygnięciem nadzorczym (...) z 5 maja 1998 r., na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./, Wojewoda J. stwierdził nieważność powyższej uchwały.

8 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzono, że w świetle dokonanego określenia części ulicy, której nazwę się zmienia, należy stwierdzić, iż wskazane jest, aby były podane numery porządkowe nieruchomości położonych przy tej części ulicy. Ponadto, Rada w. par. 4 uchwały postanowiła, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Wojewody J. Postanowienie to jest sprzeczne z prawem i narusza przepis par. 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych /Dz.U. nr 71 poz. 421 ze zm./, który stanowi, iż w dzienniku urzędowym ogłasza się przepisy gminne, w zakresie określonym odrębną ustawą.

9 W świetle cytowanego wyżej przepisu, nie ma podstaw prawnych do ogłoszenia niniejszej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa J., gdyż obowiązek taki nie wynika z innych ustaw. O sposobie ogłaszania przepisów gminnych stanowi art. 42 ustawy o samorządzie gminnym i zgodnie z jego treścią rada powinna określić wejście uchwały w życie. Ponadto wskazano, że tytuł dziennika urzędowego składa się z wyrazów "Dziennik Urzędowy Województwa J", a nie jak zapisano "Wojewody".

10 28 maja 1998 r. Rada Gminy K. podjęła uchwałę (...) w sprawie zaskarżenia tego rozstrzygnięcia do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

11 W skardze Gmina K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Gmina K. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i przekazanie sprawy Wojewodzie J. do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia nadzorczego i utrzymanie w mocy uchwały Rady Gminy K. z 31 marca 1998 r. (...).

12 W uzasadnieniu skargi Gmina K. podniosła, że przepisy dotyczące nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości nie zawierają takiego obowiązku, jaki określa rozstrzygnięcie. W tym przypadku wystarcza opis położenia ulicy, dołączony schematyczny szkic sytuacyjny /pkt 11 wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości - M.P. nr 30 poz. 197/. Wymogi te zostały przez Gminę K. spełnione. Z załączonego do uchwały szkicu wynika, że nie było możliwości ani potrzeby podania numerów porządkowych nieruchomości, gdyż przy ulicy znajduje się tylko jeden budynek, który został wymieniony w treści uchwały. Strona skarżąca nie kwestionuje natomiast, że par. 4 uchwały narusza par. 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych. Postanowienie to nie może mieć jednak bezwzględnego wpływu na nieważność uchwały. Zdaniem skarżącej Gminy K., może jedynie stanowić podstawę do odmowy ogłoszenia w dzienniku urzędowym treści spornej uchwały. Dlatego też organ nadzoru powinien był ograniczyć się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa i wezwać Radę Gminy do usunięcia tego naruszenia. Zamiarem organu uchwałodawczego przy formułowaniu par. 4 uchwały było dotarcie jej treści do jak największej liczby adresatów. Ogłoszenie jej w dzienniku urzędowym było możliwe na podstawie par. 5 ust. 3 powyższego rozporządzenia, a upowszechnienie treści takich uchwał leży w interesie wielu osób i instytucji.

13 W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

14 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

15 Skarga nie jest zasadna.

16 Wojewoda J. trafnie stwierdził, że par. 4 omawianej na wstępie uchwały w sposób istotny narusza przepisy prawa, a w szczególności par. 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990 r. /Dz.U. nr 71 poz. 421 ze zm./.

17 Przepis ten stanowi, że w dzienniku urzędowym ogłasza się: 1/ rozporządzenia wojewody, 2/ akty Prezesa Rady Ministrów uchylające rozporządzenia i zarządzenia wojewody, 3/ przepisy gminne w zakresie określonym odrębną ustawą, 4/ porozumienia o powierzeniu przez wojewodę i kierownika urzędu rejonowego prowadzenia spraw należących do ich właściwości, 5/ statuty związków międzygminnych, 6/ inne akty prawne oraz informacje /obwieszczenia/, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne lub postanowi wojewoda. W par. 5 ust. 3 rozporządzenie określa, że wojewoda postanawia o ogłoszeniu w dzienniku urzędowym aktu prawnego, informacji lub obwieszczenia /ust. 1 pkt 6/, w szczególności gdy przemawia za tym potrzeba ich upowszechnienia, udostępnienia do publicznej wiadomości lub utrwalenia.

18 Wspomniana uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości /M.P. nr 30 poz. 197/.

19 Ustawa o samorządzie gminnym w art. 42 określiła zasady ogłaszania przepisów gminnych, stanowiąc, że przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba, że przepisy prawa stanowią inaczej /ust. 1/. /Przykładowo: według art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm., obecnie Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm. - przyp. red., zarząd gminy w terminie nie dłuższym niż 30 dni kieruje uchwałę rady gminy zatwierdzającą projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym./ Przepisy gminne wchodzącą życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego /ust. 2/. Urząd gminy prowadzi zbiór przepisów gminnych, dostępny do powszechnego wglądu w jego siedzibie /ust. 3/.

20 W świetle tego przepisu prawa, organ nadzoru słusznie stwierdził brak podstaw prawnych do ogłoszenia tej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa J. Jednak i Gmina K. nie kwestionuje, że przepis par. 4 uchwały (...) narusza par. 5 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów; nadaje temu naruszeniu jedynie charakter uchybienia nieistotnego, nie wpływającego na ważność uchwały. Sankcją za to powinna być tylko odmowa jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Strona skarżąca uważa przy tym, że organ nadzoru powinien był ograniczyć się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa i wezwać Radę Gminy do jego usunięcia. Ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym było natomiast możliwe na podstawie par. 5 ust. 3 rozporządzenia.

21 Takiego zapatrywania nie można podzielić, bowiem odmowa ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa miałaby ten skutek, że nie mogłaby ona wejść w życie, a nie wykonana reguła określająca sposób publikacji przepisu gminnego skutkowałaby jego nieważność. To natomiast dostatecznie świadczy o tym, że naruszenia par. 5 cytowanego rozporządzenia nie można traktować jako nieistotne. A zatem, poprzestanie na wskazaniu, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, nie wchodziłoby w grę. Nie mówiąc już o tym, że przepis ten nie łączy wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, z wezwaniem do jego usunięcia.

22 Natomiast odnośnie do zastosowania w tym przypadku par. 5 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia trzeba stwierdzić, że w przepisie tym prawodawca pozostawił ocenie wojewody, czy akt prawny /informacja lub obwieszczenie/ ma być ogłoszony w dzienniku urzędowym. Uchwała organu gminy, zawierająca postanowienie o jej ogłoszeniu w sposób określony przepisem art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, mogłaby być zatem przedstawiona przez organ gminy wojewodzie w celu rozważenia ogłoszenia jej także w dzienniku urzędowym województwa. Podstawą takiego ogłoszenia stanowiłaby wówczas potrzeba jej upowszechnienia. Jednak wojewoda- jak się wydaje - uznał, że taka potrzeba nie istnieje.

23 Z tych powodów skargę należało oddalić, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.