Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., OW 105/04

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., OW 105/04

Tekst

TEZY

1 Wskazanie organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 K.p.a., właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ I instancji na podstawie obecnie nieobowiązującej normy prawnej, wymaga ustalenia, czy zadania związane z kompetencją wynikającą z tej normy są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego; w tym drugim wypadku - czy pozostają w zakresie zadań własnych, czy zleconych, a ponadto - w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 K.p.a. - czy jest ustawa, która przez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. a Wojewodą M. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia 18 lutego 1988 r. (...), orzekającej o przejęciu na własność Skarbu Państwa niezabudowanej nieruchomości rolnej położonej w O. postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Wacławy G. i Kazimierza S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia 18 lutego 1988 r.

Uzasadnienie

3 Pismem z dnia 20 października 2003 r. Wojewoda M., uznając się niewłaściwym w sprawie, przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. wniosek Wacławy G. i Kazimierza S. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy R. z dnia 18 lutego 1988 r. orzekającej - na podstawie art. 144 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - przejęcie na własność Skarbu Państwa niezabudowanej nieruchomości rolnej o pow. 0,77 ha, położonej w O., składającej się z działek nr 21 i 22. W uzasadnieniu Wojewoda M. powołał się na "utrwalone orzecznictwo NSA" w tej mierze.

4 Stając na stanowisku, iż wbrew twierdzeniom Wojewody M. to on jest właściwy w sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., pismem z dnia 25 marca 2004 r., wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie powstałego sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu stanowiska Kolegium powołało się na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz fakt iż przedmiotowy grunt został przejęty na własność Skarbu Państwa i nigdy nie stanowił własności gminnej, a jeżeli tak - konkluduje Kolegium - wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji o przejęcie gruntu winien rozpoznać Wojewoda M.

5 W odpowiedzi na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Wojewoda M. podtrzymał swoje stanowisko, argumentując, iż skoro przepisy na podstawie których wydana została kwestionowana decyzja już nie obowiązują, a "przeprowadzona w 1998 r. reforma administracyjna kraju nie wskazała wprost organu właściwego w takich przypadkach" to w związku z brzmieniem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie oraz nowym brzmieniem art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, domniemywać należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Wacławy G. i Kazimierza S. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.

6 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

7 Stosownie do regulacji art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach określonych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - odpowiednio ten organ. W niniejszej sprawie zakwestionowana decyzja o przejęciu ww. nieruchomości na własność Skarbu Państwa, została wydana przez ówczesnego Naczelnika Gminy R., na podstawie regulacji art. 44 i art. 45 ust. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./, upoważniających do przejęcia na własność Państwa odłogowanych gruntów rolnych, których właściciele /ich rodzice lub dzieci/ nie mieszkali co najmniej od dwóch lat w miejscu położenia nieruchomości. To zaś oznacza, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie ww. przepisów stał się organ wyższego stopnia w stosunku do następcy prawnego naczelnika gminy - organu zniesionego art. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz. U. nr 32 poz. 191 ze zm./. Chcąc zatem ustalić organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, stanowiącej przedmiot sporu kompetencyjnego, konieczne jest ustalenie następcy prawnego naczelnika gminy w zakresie kompetencji do orzekania o przejęciu na własność Państwa odłogowanych gruntów rolnych na podstawie przywołanych wyżej przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. I o ile jest to jeszcze możliwe do ustalenia po reformie administracji publicznej z 1990 r., kiedy to stosownie do regulacji art. 3 pkt 14 lit. "j" ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./ kompetencja do orzekania w ww. sprawach została ustawowo przypisana organom gminy, to później w związku ze zniesieniem tej kompetencji regulacją art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 114 poz. 949/ kolejne ustawy reformujące administrację publiczną RP, w tym ustawa określająca kompetencje organów administracji publicznej w nowym kształcie ustrojowym /ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. - Dz.U. nr 106 poz. 668/ nie wskazały organu będącego następcą prawnym organu gminy w zakresie tej nieistniejącej już kompetencji. I co do zasady rozwiązanie to jest zasadne. Nie ma bowiem potrzeby wskazywania organu właściwego do realizacji zadań i kompetencji których już nie ma w porządku prawnym. Rozwiązanie to rodzi jednak wątpliwości wówczas gdy istnieją podstawy do wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym stawiając problem - jak w niniejszej sprawie - organu właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Co prawda przywołany art. 157 Kpa nie pozostawia wątpliwości, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności jest organ wyższego stopnia, ale organem tym może być samorządowe kolegium odwoławcze lub inny organ, w tym wojewoda. O tym który z organów administracji publicznej jest właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w tym decyzji wydanej na podstawie zniesionej normy prawnej /kompetencji/, stanowi art. 17 pkt 1 i 7 Kpa: organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a w stosunku do organów administracji rządowej ogólnej i specjalnej - właściwi ministrowie, ewentualnie w przypadku administracji specjalnej ich organy nadrzędne.

8 W tym stanie prawnym, aby wskazać organ wyższego stopnia, w rozumieniu art. 17 Kpa, właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji na podstawie nieistniejącej normy prawnej, ustalić trzeba czy zadania związane z wynikającą z tej normy kompetencją są zadaniami realizowanymi w obecnym stanie prawnym przez organy administracji rządowej, czy też organy samorządu terytorialnego i w tym ostatnim przypadku - w związku z brzmieniem art. 17 pkt 1 Kpa - czy pozostają w zakresie zadań własnych czy zleconych. Jeżeli pozostają w zakresie zadań organów samorządu terytorialnego to ustaleń wymaga czy istnieje ustawa, która poprzez wskazanie innego organu właściwego do załatwienia sprawy wyłącza samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w danej sprawie realizowanej przez organy samorządu terytorialnego.

9 Ustaleń tych w tym konkretnym stanie prawnym i faktycznym nie sposób dokonać inaczej niż poprzez instytucję domniemania zadań i kompetencji na rzecz określonego pionu administracji publicznej tj. na rzecz samorządu terytorialnego lub administracji rządowej.

10 Jeżeli tak to następstwo prawne nieistniejącego organu w zakresie nieistniejącej regulacji /kompetencji/, na użytek wskazania organu wyższego stopnia jako właściwego do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organu pierwszej instancji podjętej na podstawie tej regulacji wyprowadzać należy z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych normujących zakres spraw pośród których można byłoby pomieścić nieistniejącą kompetencję.

11 W niniejszej sprawie przejmowanie odłogowanych gruntów rolnych, mimo że przypisane administracji rządowej zostało przekazane po reformie administracji publicznej 1990 r. organom gmin jako zadanie zlecone. Zdaniami zleconymi samorządowi terytorialnemu /starostom/ są także inne zadania zakresu gospodarki nieruchomościami. Można zatem racjonalnie założyć, że gdyby ta konkretna kompetencja pozostawała w systemie prawnym RP, byłaby pomieszczona pośród zadań ustawowo zleconych organom samorządu terytorialnego. Jeżeli tak to w tej konkretnej sprawie stanowiącej przedmiot niniejszego sporu kompetencyjnego organem właściwym do podjęcia rozstrzygnięcia jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., bowiem to Kolegium a nie wojewoda jest organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, w myśl art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawy szczególne stanowiłyby inaczej. W niniejszym przypadku takich regulacji stanowiących inaczej nie ma i dlatego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.