Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2004 r., OSK 801/04

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2004 r., OSK 801/04

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA E. Stebnicka, Sędziowie NSA E. Mzyk (spr.), A. Plucińska-Filipowicz, Protokolant M. Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: 1) "A." Spółki z o.o. w B. oraz P. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Bk 1120/03 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w B. oraz P. J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 2) J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Bk 1146/03 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargi kasacyjne

Uzasadnienie

2 Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2004 roku, sygn. akt SA/Bk 1120/03, oddalono skargę "A." Spółki z o.o. w B. oraz P. J. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę centrum usługowo handlowego, I etapu, wraz z obiektami towarzyszącymi.

3 Drugim wyrokiem tego Sądu z tej samej daty (z dnia 29 stycznia 2004 roku), sygn. akt. SA/Bk 1146/03, oddalono skargę J. C. na wymienioną powyżej decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...].

4 W motywach w/w wyroków Sąd powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne:

5 Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2003 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, ponownie odmówił udzielenia pozwolenia na budowę centrum usługowo handlowego, I etapu, obejmującego budowę: budynku sklepu, zewnętrznego podziemnego zbiornika na wodę, dróg, chodników, parkingów, przebudowę sieci wraz z obiektami towarzyszącymi. W ocenie organu I instancji inwestor, mimo zobowiązania (postanowieniem z dnia 23 grudnia 2002 r.), nie usunął braków formalnych a w tym nie wykazał możliwości samodzielnego funkcjonowania obiektu objętego wnioskiem ze względu na brak możliwości odprowadzenia ścieków i wód opadowych, przyłączy co. i korzystania z dróg publicznych. Inwestor nie wykazał się również prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, aby móc realizować zakres robót budowlanych objętych projektem a to wyłącza możliwość wydania pozwolenia na budowę.

6 Wojewoda Podlaski, po rozpoznaniu odwołania "A. " Spółki z o.o. w B. oraz P. J. i J. C., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podzielił ustalenia przytoczone przez Prezydenta Miasta B. o braku spełnienia nałożonych na niego obowiązków, gdyż nie dostarczył projektu budowlanego obejmującego wjazdy i wyjazdy na teren inwestycji z uwzględnieniem istniejącego układu komunikacyjnego, łącznie z prawem do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie, zdaniem Wojewody, inwestor przedstawił oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu wraz z przyłączami, a w tym uzgodnienie z Zarządem Dróg, jednakże realizacja zjazdów z ul. A. i Ś. winna nastąpić wg wariantu II z wysepką centralną i sygnalizacją świetlną w powiązaniu z istniejącym układem komunikacyjnym. Inwestor wnioskiem o pozwolenia nie objął infrastruktury technicznej poza granicami inwestycji, a do tego został zobowiązany postanowieniem z dnia 23 grudnia 2002 r. Niedopuszczalnym jest, w ocenie Wojewody, aby powstała sytuacja, w której obiekt kubaturowy został wzniesiony bez podstawowych elementów umożliwiających samodzielne jego użytkowanie i bez prawidłowej obsługi komunikacyjnej.

7 W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona decyzja Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...], nie narusza prawa. Zasadniczą przyczyną odmowy udzielenia przez organ pozwolenia na budowę I etapu inwestycji, było niedostarczenie przez inwestora projektowanych zjazdów niezbędnych do obsługi komunikacyjnej projektowanego obiektu budowlanego oraz dokumentu potwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością w celu wykonania tych zjazdów. Stanowisko to jest prawidłowe. Jak podniósł to Sąd Wojewódzki "przedłożony projekt zagospodarowania terenu inwestycji ograniczył się jedynie do wykazania układu komunikacyjnego w granicach własnych inwestycji.." Wbrew twierdzeniom skarżącego spełnienie tego wymogu jest konieczne już w pierwszym etapie postępowania chociaż inwestycja ma być realizowana w kilku etapach. Projekt budowlany powinien zawierać projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia inwestycyjnego. Na inwestorze spoczywa obowiązek przedstawienia wewnętrznego układu komunikacyjnego w powiązaniu z układem dróg, dojazdów a w tym zjazdów na teren planowanej inwestycji, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki powołał się ponadto na stanowisko Prezydenta B. z dnia 16 czerwca 2003 r., iż przebudowa skrzyżowania ulicy Ś. i A. nie jest przygotowana do realizacji. Stąd też, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego a w tym art. 323 ust. 4 pkt 2, art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego.

8 Powołane powyżej wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 stycznia 2004 roku zaskarżone zostały skargami kasacyjnymi do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez P. J., "A. " Spółkę z o.o. w B. (sygn.akt SA/Bk 1120/03) oraz J. C. (sygn. akt SA/Bk 1120/03), dotyczące tej samej zaskarżonej decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] lipca 2003 r. Skargi te, zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2004 r., podjętym na rozprawie, zostały połączone do łącznego rozpoznania i wydania orzeczenia.

9 Skarga kasacyjna, wniesiona przez P. J. i "A. " Spółkę z o.o., oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego, przez pominięcie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (wcześniej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 3 lipca 1998 r.) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1985 r. o drogach publicznych, gdyż w dacie wydania decyzji nie obowiązywał art. 29 ust. 2 tej ustawy, dodany przez ustawę z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania a to art. 106 § 2 kpa w związku z art. 10 kpa, art. 8 kpa a ponadto art. 106 § 3 i 5 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 kpc. Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

10 Skarga kasacyjna, wniesiona przez J. C. oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego - art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawa budowlanego, przez błędne przyjęcie, że projekt budowlany obejmować ma nie tylko teren objęty wnioskiem o pozwolenie budowlane ale również tereny sąsiednie z infrastrukturą oraz układem komunikacyjnym, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 3 listopada 1998 r. (obecnie rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r.) w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt lb w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego a także naruszenia przepisów postępowania a to art. 106 § 2 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 227, 232 i 233 kpc przez rozstrzygnięcie sprawy z pominięciem całości zgromadzonego materiału dowodowego. Na tej podstawie wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

11 Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

12 Skargi kasacyjne nie zawierają uzasadnionych podstaw zaskarżenia. Wywody zawarte w skargach kasacyjnych w istocie pomijają istotę zagadnienia a w każdym bądź razie nie dostrzegają tych ustaleń przytoczonych przez Sąd Wojewódzki, które stanowiły podstawę oddalenia skargi na decyzję Wojewody Podlaskiego.

13 W związku z tym należy przytoczyć in extenso dwa podstawowe ustalenia zawarte w zaskarżonych wyrokach, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia : po pierwsze, że "przedłożony projekt zagospodarowania terenu inwestycji ograniczył się jedynie do wykazania układu komunikacyjnego w granicach własnych inwestycji", po wtóre, że inwestor "nie uzupełnił braków w dokumentacji nawiązującej do istniejącego układu komunikacyjnego...i spełnienie powyższego wymogu jest konieczne w pierwszym etapie postępowania chociaż inwestycja ma być realizowana w kilku etapach..".

14 Te właśnie ustalenia, pomijając inne drugoplanowe kwestie, stanowiły podstawę oceny Sądu, iż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Ustaleń tych w istocie skargi kasacyjne skutecznie nie podważają a w każdym bądź razie (o czym świadczą wywody i argumentacja zawarte w skargach kasacyjnych) oparte są na odmiennych założeniach.

15 Przykładowo dalej idąca skarga kasacyjna J. C. podnosi zarzut (pod adresem Sądu i organów), że wadliwie przyjęte zostało założenie, jakoby projekt budowlany powinien obejmować nie tylko teren objęty wnioskiem o pozwolenie budowlane lecz również tereny sąsiednie, z infrastrukturą oraz układem komunikacyjnym, z czym zresztą wiążą się dalsze zarzuty m.in. dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (podnoszone w skardze kasacyjnej P. J. i "A. " Spółkę z o.o.).

16 Nie sposób nie dostrzec, że zestawienie wywodów skarg kasacyjnych z ustaleniami Sądu wykazuje przeciwstawność stanowisk wynikających z odmiennie rozumianych obowiązków określonych Prawem budowlanym. Przede wszystkim jednak wymaga uściślenia i szerszego przedstawienia pojęcie projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki, do czego wprost nie nawiązują skargi kasacyjne, a co stanowi istotę zagadnienia i sprawy. Co więcej wywody obydwu skarg kasacyjnych, jak się wydaje, wynikają z wadliwej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

17 Otóż powołany przepis stanowi, że w sytuacji gdy wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów (tak jak to ma miejsce w sprawie, gdyż chodzi o I etap realizacji zamierzenia inwestycyjnego), inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Inaczej rzecz ujmując nie można wydać pozwolenia na budowę w odniesieniu do części obiektów budowlanych (w warunkach sprawy realizacja I etapu), jeżeli nie zostanie przedstawiony projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, właśnie w powiązaniu z terenami sąsiednimi, infrastrukturą oraz zewnętrznym układem komunikacyjnym.

18 Niewątpliwie rację ma wnoszący skargę kasacyjną J. C., gdy zmierza do wykazania, że projekt budowlany powinien obejmować tylko teren objęty wnioskiem o pozwolenie budowlane. Nie dostrzega wszakże, iż powołany przepis art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego nakłada na organ architektoniczno budowlany konieczność sprawdzenia projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego i to przed udzieleniem pozwolenia na budowę dotyczącą części inwestycji. Jest to zrozumiałe skoro udzielenie pozwolenia na budowę I etapu musi obejmować racjonalność funkcjonowania całego zamierzenia inwestycyjnego.

19 Wbrew zatem odmiennym wywodom skarg kasacyjnych trafne jest ustalenie Wojewody, przedstawione w zaskarżonej decyzji, które podzielił Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, że inwestor we wniosku o pozwolenia nie objął powiązania infrastruktury technicznej całego zamierzenia inwestycyjnego z sąsiednim terenem (do czego został zobowiązany postanowieniem z dnia 23 grudnia 2002 r.), oraz że niedopuszczalnym jest, aby powstała sytuacja, w której obiekt kubaturowy zostanie wzniesiony bez podstawowych elementów umożliwiających samodzielne jego użytkowanie i bez prawidłowej obsługi komunikacyjnej. Dlatego też daleko idącym uproszczeniem są wywody skargi kasacyjnej P. J. i "A. " Spółki z o.o. stwierdzające, że : "..To inwestor decyduje o zakresie i przedmiocie swojej inwestycji a nie władza budowlana". Wnoszący skargę kasacyjną nie dostrzegają obowiązków nałożonych na organ architektoniczne budowlanym, przez art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, przy realizacji części inwestycji. W każdym bądź razie w świetle wywodów skarg kasacyjnych nie można mówić o naruszeniu omawianego przepisu zarówno w aspekcie błędnego zastosowania jak i wadliwej jego wykładni.

20 Jeśli chodzi o zarzut związany z błędną wykładnią i niewłaściwym zastosowaniem art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 1985 roku o drogach publicznych, to jest on o tyle chybiony, że Sąd Wojewódzki nie powołał tego przepisu i nie dokonywał jego wykładni. Gdyby natomiast mimo to rozważać ten zarzut to trudno byłoby uznać jego zasadność w świetle przedstawionych powyżej rozważań odnoszących się do obowiązków inwestora, w aspekcie art. 33 ust 1 Prawa budowlanego (obowiązku przedstawienia projektu zagospodarowania całej działki), do czego inwestor się nie zastosował.

21 Nie mogły wreszcie odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego a w tym naruszenie art. 106 § 2 kpa w związku z art. 10 § 1 kpa wraz z wywodami podważającymi treść pisma Prezydenta Białegostoku z dnia 16 czerwca 2003 r. i wykazującymi, że w rzeczywistości przebudowa skrzyżowania ulicy Ś. i A. była prowadzona. Należy podnieść, że przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm./ wymaga aby naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć wpływ na wynik sprawy i to istotny. Tego rodzaju okoliczności w sprawie nie zachodzą i nie wykazują tego skargi kasacyjne. Gdyby bowiem, hipotetycznie rzecz ujmując, podzielić trafność zarzutów, że organ odwoławczy nie zawiadomił stron o treści pisma z dnia 16 czerwca 2003 r. (w czym wnoszący skargę kasacyjną upatrują pozbawienia możliwości obrony) to i wówczas nie można by uznać, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy w zestawieniu z wyżej przytoczonymi ustaleniami, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organów a które podzielił Sąd Wojewódzki.

22 W tym stanie rzeczy skoro podniesione w kasacji zarzuty okazały się nieuzasadnione Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej już ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.