Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2005 r., OSK 1733/04

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2005 r., OSK 1733/04

Tekst

TEZY

1 Art. 54 Konstytucji RP w ust. 1 reguluje wolność pozyskiwania informacji, która ma charakter szerszy w stosunku do prawa do uzyskiwania informacji, o której mowa w art. 61 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, iż wolność ta, szczególnie istotna w praktyce dla dysponentów środków społecznego przekazu oraz dla dziennikarzy /przedstawicieli prasy/ jest wolnością pozyskiwania informacji "na własną rękę" i nie odpowiadają jej w przeciwieństwie do prawa do informacji obowiązki innych podmiotów do dostarczania informacji.

2 Ustęp 2 art. 54 zawiera zaś w sobie absolutny zakaz ustanowienia przez władzę publiczną cenzury prewencyjnej, ale już nie represyjnej w stosunku do prasy, potwierdzający wyrażoną w art. 14 ustrojową zasadę wolności prasy i innych środków społecznego przekazu.

Sentencja

3 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser /spr./, Sędziowie NSA Małgorzata Stahl, Anna Żak, Protokolant Agnieszka Majewska, po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. J. i Redakcji "[...]" od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2004 r. sygn. akt III SA/Po 170/04 w sprawie ze skargi Redakcji "[...] na uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 28 sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn" oddala skargę kasacyjną

Uzasadnienie

4 Wyrokiem z dnia 23 lipca 2004 r. (sygn. akt III SA/Po 170/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił połączone do łącznego rozpoznania na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargi C. J. i Redakcji "[...]" na uchwałę Rady Miejskiej w Krotoszynie nr [...] w przedmiocie uchwalenia "Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn", stwierdzając, iż zaskarżony akt prawa miejscowego nie narusza prawa.

5 Uchwała nr XI/91/2003 Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn nie została zakwestionowana przez Wojewodę Wielkopolskiego w trybie nadzoru z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 – tekst jednolity z późn. zm. – dalej jako U.s.g.) i została ogłoszona dnia 6 października 2003 r. w organie promulgacyjnym – Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (Dz.Urz. Woj.Wielkopolskiego Nr 157, poz. 2952).

6 Skarżący zarzucili uchwale naruszenie ich interesu prawnego, tj. prawa do wolności prasy, swobody pozyskiwania przez prasę informacji oraz prawa do rzetelnego informowania obywateli.

7 Zdaniem Skarżących § 14 ust. 2 Regulaminu Rady Miejskiej, stanowiącego Załącznik nr 4 do "Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn" definiuje jawność obrad podczas sesji Rady Miejskiej i poprzez ograniczenie ilości obecnych na sali obrad do ilości miejsc siedzących, ogranicza jawność obrad, uniemożliwiając w ten sposób wstęp przedstawicieli prasy na sesje Rady.

8 Dalej, zdaniem Skarżących, przepis ust. 1 § 38 Regulaminu ustanawiający nakaz rejestracji obrad Rady przy pomocy urządzeń zapisujących obraz i dźwięk wyłącznie z miejsc przeznaczonych dla publiczności, uniemożliwia zebranie przez prasę rzetelnej informacji i jej rejestrowanie.

9 Wreszcie przepis ust. 2 § 12 Regulaminu, stanowiący, iż "Do udziału w sesjach Rady mogą zostać zobowiązani przez burmistrza kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych podlegających kontroli Rady" w ocenie Skarżących, pozwala Burmistrzowi w praktyce wyłączyć jawność i dostępność sesji Rady, ponieważ jednostek organizacyjnych, o których mowa we wspomnianym wyżej § 2 jest około 40-tu, zaś miejsc przeznaczonych dla publiczności na Sali obrad jest 48.

10 Ponadto Skarżący zarzucili powyższym przepisom naruszenie art. 14 oraz 54 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez ograniczenie wolności prasy, naruszenie art. 6 ust. 4, art. 1 oraz art. 3 a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5 poz.24 ze zm.) w zakresie dotyczącym prawa obywateli do ich rzetelnego informowania za pośrednictwem prasy, jawności życia publicznego, kontroli i krytyki społecznej poprzez naruszenie prawa przedstawicieli prasy na jawne sesje rady gminy, gwarantowane art. 61 Konstytucji RP oraz art. 11 b U.s.g.

11 Skarżący C. J. we własnej skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu powtórzył argumentację zawartą w skardze Redakcji "[...]", wskazując ponadto, iż zaskarżona uchwała narusza jego uprawnienia jako mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego gwarantowane przez Konstytucję i ustawy, a wszelkie ograniczenia nie mogą być tłumaczone koniecznością zapewnienia porządku podczas obrad Rady Miejskiej, ponieważ Przewodniczący Rady posiada uprawnienia przewidziane m.in. w przepisie § 26 Regulaminu, które pozwalają w ocenie Skarżącego na sprawne kierowanie obradami oraz zapewnienie porządku.

12 Rada Miejska w Krotoszynie w odpowiedzi na skargi z dnia 17 marca 2004 r. nie podzieliła argumentacji Skarżących i stwierdziła, że kwestionowane przez nich przepisy Regulaminu, stanowiącego załącznik do Statutu nie naruszają obowiązującego prawa, wnosząc jednocześnie o oddalenie skarg w całości i zasądzenie od Skarżących na rzecz Rady kosztów postępowania.

13 Z akt sprawy wynika, iż pełnomocnik Rady Miejskiej – Radca Prawny E. L.-G. oświadczyła na rozprawie, iż pełnomocnictwo udzielone jej zostało przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, nie zaś w formie uchwały Rady – z tego względu Przewodnicząca składu orzekającego poinformowała Pełnomocnika, iż nie może on zostać dopuszczony w tym charakterze do udziału w sprawie. Z tych względów Sąd nie orzekł wyrokiem o kosztach sądowych.

14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2004 r. wskazał, iż powołany przez Skarżących przepis § 14 Regulaminu Rady Miejskiej w ust. 1 stanowi, iż "Sesje Rady są jawne", zaś ust. 2 stwierdza, że jawność działania organów gminy obejmuje m.in. prawo obywateli do wstępu na sesje Rady. Sąd, powołując się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01, stwierdził, iż zakwestionowany przez Skarżących przepis § 2 art. 14 ma charakter regulacji techniczno-porządkowej związanej z uwarunkowaniami lokalnymi.

15 Sąd podkreślił dodatkowo, iż Skarżący nie wykazali ani nieuprawdopodobnili, iż faktycznie zaistniała kiedykolwiek taka sytuacja, w której publiczności i przedstawicielom prasy uniemożliwiono uczestnictwo w sesji Rady z powodu zajęcia wszystkich miejsc siedzących przez kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

16 Sąd wskazał ponadto, iż Rada gminy upoważniona jest do określania w regulaminie zasad organizacji wewnętrznej oraz zasad porządkowych odnoszących się także do sposobu prowadzenia sesji Rady. Stąd Rada jest uprawniona, by ze względu na warunki lokalowe – np. wielkość Sali sesyjnej oraz dla zapewnienia prawidłowego i niezakłóconego przebiegu sesji Rady, zawrzeć w Regulaminie przepisy w przedmiocie obecności na Sali osób zajmujących miejsca siedzące.

17 Dalej Sąd wskazał, iż sformułowanie § 2 art. 14 wskazanego wyżej Regulaminu nie pozostaje w sprzeczności z dostępem przedstawicieli prasy do informacji i sesji Rady, nawet gdy wszystkie miejsca dla publiczności byłyby zajęte, ponieważ zgodnie z § 38 ust. 2 Regulaminu, zmiana miejsca rejestracji obrad przy pomocy obrazu i dźwięku może odbywać się za zgodą przewodniczącego Rady, także z innych miejsc niż siedzące, przeznaczone dla publiczności. W ocenie Sądu brak więc było podstaw, by uznać treść Regulaminu za pozostającą w sprzeczności z Konstytucją RP i ustawą – Prawo prasowe, a szczególności z art. 14 (wolność prasy i innych środków społecznego przekazu) oraz z art. 54 (wolność słowa, zakaz cenzury) Ustawy Zasadniczej.

18 Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał nadto, iż zasada jawności nie ma charakteru nieograniczonego i trudno wyobrazić sobie sytuację, w której występowałby brak jakichkolwiek regulacji porządkowych odnoszących się do sposobu jej realizacji.

19 12 października 2004 r. za pośrednictwem WSA w Poznaniu adw. C. N. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 23 lipca 2004 r. Zaskarżając go w całości, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi I-ej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

20 Jako podstawę skargi w postaci naruszenia prawa materialnego wskazano błędną wykładnię § 14 ust. 2, § 12 ust. 2 oraz § 38 ust. 1 Regulaminu polegającą na uznaniu przepisów za jedynie techniczno - porządkowe.

21 Dalej strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przez Sąd I Instancji następujących przepisów:

22 Art. 61 ust. 1-3 Konstytucji, art. 14 Konstytucji, art. 54 Konstytucji, art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym, art. 6 ust. 4 oraz art. 1 ustawy – Prawo prasowe oraz naruszenie przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

23 Jako naruszone przepisy postępowania, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy a więc druga z podstaw skargi kasacyjnej Skarżący podnieśli naruszenie: art. 147 § 1, art. 141 § 4, art. 106 § 3 w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 106 § 3 i 5 w zw. z art. 49 § 1 i art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

24 W odpowiedzi na skargę kasacyjna Rada Miasta Krotoszyn powtórzyła w zasadzie argumenty, jakie powołała w odpowiedzi na skargę wniesioną przez Skarżących do WSA w Poznaniu.

25 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

26 Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy.

27 U początku rozważań należy stwierdzić, iż stroną w postępowaniu, które toczy się na podstawie art. 101 U.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005 z.1, poz.2). Art. 101 ust. 1 U.s.g. stanowi, iż "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sadu administracyjnego". Tak skonstruowany przepis rzutuje na legitymację Skarżących. Interes Skarżących musi być w tym wypadku naruszony bezpośrednio i Skarżący nie może zarzucać uchwale, czy konkretnemu jej przepisowi hipotetycznego, a więc nie rzeczywistego naruszania swojego indywidualnego, konkretnie rozumianego interesu. Takie wąskie rozumienie legitymacji Skarżącego znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz.4).

28 Zdaniem Sądu Skarżący nie wykazali, że kiedykolwiek podczas sesji Rady Miejskiej w Krotoszynie naruszono ich interes prawny w ten sposób, iż uniemożliwiono im dostęp do posiedzenia pochodzącego z powszechnych wyborów kolegialnego organu władzy publicznej, a więc, że naruszono prawo wynikające z normy art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

29 Nie mają istotnego znaczenia te zarzuty skargi kasacyjnej, w których Skarżący wskazują na fakt, iż poprzednio obowiązujący Regulamin Rady Miasta i Gminy Krotoszyn zawierał przepisy brzmiące identycznie, jak obecnie kwestionowane przepisy zawarte w Regulaminie, stanowiącym załącznik do uchwały – Statutu a praktyka ich stosowania miała prowadzić do utrudniania korzystania z uprawnień związanych z realizacją zasady jawności obrad podczas sesji Rady Miejskiej. Przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego jest konkretny akt, tj. uchwała Rady Miejskiej w Krotoszynie z dnia 28 sierpnia 2003 r. Sąd nie jest upoważniony w tym postępowaniu do badania innych aktów, wydawanych przez inne organy. Właściwość sądu administracyjnego do badania zgodności z prawem danego aktu prawnego powstaje bowiem dopiero w dniu wniesienia skargi związanej z danym aktem prawnym.

30 W powołanym przez strony postępowania art. 61 ust.1 Konstytucji zostało zakreślone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów państwowej oraz samorządowej władzy publicznej, a także do informacji o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Formy w jakich ma być owo obywatelskie prawo realizowane ustrojodawca określił w przepisie ust. 2 art. 61 i wskazał, iż obejmuje ono dostęp do dokumentów urzędowych oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów – do takich organów niewątpliwie należy Rada Miasta i Gminy Krotoszyn. Zasadniczy zakres prawa do informacji określono więc w przepisach ust. 1 i 2 art. 61, zastrzegając jednocześnie w ust. 3 , iż ograniczenie prawa do informacji może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa.

31 Art. 11b ustawy o samorządzie gminnym stanowi w ust. 1, iż "działalność organów gminy jest jawna, zaś ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

32 Przepis ust. 2 zaś stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy".

33 Kwestionowane przez Skarżących przepisy regulaminu rady miejskiej stanowiące część Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn w istocie nie ograniczają jawności i nie generują, jak twierdza Skarżący legalnej definicji jawności, ale mają charakter jedynie swego rodzaju dyrektyw proceduralnych, uregulowań organizacyjno - technicznych, które nie ograniczają, nie wyłączają prawa do informacji, ale wskazują jedynie na sposób urzeczywistnienia materialnej treści tego prawa. Bez tego rodzaju postanowień w aktach prawa miejscowego urzeczywistnienie w praktyce prawa do informacji byłoby utrudnione, a w skrajnych przypadkach wręcz niemożliwe (por. orzeczenie TK, sygn. akt K 38/01).

34 Powołany przez Skarżących art. 54 Konstytucji RP w ust. 1 reguluje wolność pozyskiwania informacji, która ma charakter szerszy w stosunku do prawa do uzyskiwania informacji, o której mowa w art. 61 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, iż wolność ta, szczególnie istotna w praktyce dla dysponentów środków społecznego przekazu oraz dla dziennikarzy (przedstawicieli prasy) jest wolnością pozyskiwania informacji "na własną rękę" i nie odpowiadają jej w przeciwieństwie do prawa do informacji obowiązki innych podmiotów do dostarczania informacji (por. Komentarz P. Sarneckiego do art. 54 w: L.Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom 3, Warszawa 2003). Ust. 2 art. 54 zawiera zaś w sobie absolutny zakaz ustanowienia przez władzę publiczną cenzury prewencyjnej, ale już nie represyjnej w stosunku do prasy, potwierdzający wyrażoną w art. 14 ustrojowa zasadę wolności prasy i innych środków społecznego przekazu.

35 Nie jest w zasadzie zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądzać ostatecznie o konstytucyjności powołanych przepisów ze wskazanymi postanowieniami Konstytucji, bowiem wzorcami konstytucyjnymi owe przepisy mogą być przede wszystkim dla Trybunału Konstytucyjnego.

36 Sąd I instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż ma on obowiązek zbadać z własnej inicjatywy te aspekty sprawy, które mają znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu, a które nie zostały podniesione w skardze przez strony postępowania.

37 Sąd w niniejszym składzie nie znalazł podstaw, by stwierdzić naruszenie przez Sąd I Instancji powołanych w skardze kasacyjnej jako podstawa w postaci naruszenia prawa materialnego, przepisów Konstytucji, ustawy – Prawo prasowe, jak też ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym. Wskazać należy, iż powołane wyżej przepisy nie miały w ocenie sądu znaczenia dla oceny legalności kwestionowanych postanowień Regulaminu Rady Miejskiej stanowiącej załącznik do uchwały – Statutu Miasta i Gminy Krotoszyn.

38 Należy też dodatkowo wskazać, iż przepis art. 174 pkt 1 ustawy – P.p.s.a. należy interpretować w ten sposób, iż skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa materialnego zastosowanego przez Sąd I Instancji. Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, które nie były zastosowane w sprawie, czyni nieskutecznym zarzut błędnej ich wykładni lub niewłaściwego zastosowania.

39 Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania – ustawy P.p.s.a., poprzez ustalenie błędnego stanu faktycznego w wyniku nieuwzględnienia wniosków dowodowych stron postępowania. Sąd jest uprawniony do samodzielnego ustalenia stanu faktycznego z urzędu i nie jest w tej mierze związany wnioskami stron, ponieważ uzupełniające postępowanie dowodowe może on przeprowadzić, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

40 Mając powyższe na uwadze skargę uznano za nieuzasadnioną - wobec braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekając jak w sentencji.