Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2005 r., OSK 1551/04

wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2005 r., OSK 1551/04

Tekst

TEZY

1 Sytuacja prawna koncesjonariusza mającego zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, kształtuje się w ten sposób, że nie musi on uzyskiwać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ponieważ sam jest koordynatorem robót w pasie drogowym. Nie oznacza to jednak, że nie należy zarazem uwzględniać konkretnych postanowień umowy koncesyjnej.

Sentencja

2 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędziowie NSA Maria Wiśniewska /spr./, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Urszula Radziuk, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "N." Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2004 r. sygn. akt 6/II SA 549/03 w sprawie ze skargi "N." Sp. z o.o. w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 grudnia 2002 r. (...) w przedmiocie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz "N." Sp. z o.o. w W. kwotę 220 /dwieście dwadzieścia/ zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie

3 OSK 1551/04

4 Uzasadnienie

5 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2004 r., 6/II SA 549/03, oddalił skargę "N." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 20 grudnia 2002 r., (...), w przedmiocie zajęcia pasa drogowego.

6 W uzasadnieniu powyższego wyroku przedstawiono następujący stan sprawy.

7 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po rozpoznaniu wniosku "N." Sp. z o.o. Oddział w P., decyzją z dnia 18 listopada 2002 r., (...), wydaną na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm.; zwanej dalej - udp/ oraz par. 1 i 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, zezwolił na przedłużenie zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr 15 W.-G.-T. w mieście W. ul. W., polegającym na zmianie organizacji ruchu związanej z zamknięciem drogi nr 15 i wykonaniu drogi objazdowej dla celów remontu spodu konstrukcji wiaduktu WA-39 w ciągu Autostrady A-2, na okres 5 dni, tj. od 18 do 22 listopada 2002 r., ustalając zarazem opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości 3.340 zł.

8 W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na wniosek "N." Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia 20 grudnia 2002 r. (...), uchylił swoją decyzję z dnia 18 listopada 2002 r. w części dotyczącej ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego i utrzymał ją w mocy w pozostałej części.

9 W uzasadnieniu decyzji z dnia 20 grudnia 2002 r. stwierdził, że zgodnie z art. 40 ust. 1 udp, prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W przedmiotowej sprawie pas drogowy autostrady A-2 został oddany koncesjonariuszowi w dzierżawę. Koncesjonariusz zgodnie z art. 19 ust. 3 udp, jest jednocześnie zarządcą autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie koncesyjnej, z wyjątkiem zadań przewidzianych w art. 20 pkt 1, 8 i 17 udp, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Tym samym w tych przypadkach Generalny Dyrektor Dróg Krajowych wydaje zezwolenia na zajęcie pasa drogowego autostrady mimo zawarcia umowy dzierżawy.

10 Na powyższą decyzję "N." Sp. z o.o z/s w W. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

11 W związku z tą skargą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w każdym wypadku zajęcia pasa drogowego autostrady należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi. Wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 3 udp, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady do czasu przekazania jej koncesjonariuszowi w drodze porozumienia zawartego przez niego z koncesjonariuszem. Po zawarciu porozumienia koncesjonariusz pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie koncesyjnej. Jako zarządzający drogą w rozumieniu art. 20 udp, odpowiada m.in. za utrzymanie i ochronę drogi. W ocenie Sądu pierwszej instancji, koncesjonariusz nie uzyskuje jednak kompetencji do wydawania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego. Kompetencja ta pozostaje przy Generalnym Dyrektorze Dróg Krajowych i Autostrad. Sąd podzielił pogląd skarżącej, że według art. 19 ust. 3 udp, koncesjonariusz nie może wydawać zezwolenia na zajęcie pasa, natomiast nie zgodził się z zapatrywaniem, że sam nie jest jednak zobowiązany do uzyskiwania takiego zezwolenia. Przeczy temu sformułowanie przepisu: "z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8 i 17 udp, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad".

12 Sąd podkreślił, że pas drogowy Autostrady A-2 został oddany koncesjonariuszowi w dzierżawę. Dlatego należy przyjąć, że mimo zawarcia umowy dzierżawy, w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego autostrady musi on uzyskać zezwolenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

13 Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrady jako zarządca pasa drogowego Autostrady A-2 właściwy był do wydania, na podstawie art. 19 ust. 3 udp, zezwolenia na jego zajęcie dla celów remontu spodu konstrukcji wiaduktu WA-39 w ciągu Autostrady A-2.

14 W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca "N." Sp. z o.o. w W., powołując się na pierwszą podstawę kasacyjną przewidzianą w art. 174 pkt 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270; zwanego dalej p.p.s.a./, zarzuciła naruszenie art. 40 i art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3, art. 19 ust. 3, art. 20 pkt 8 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 grudnia 2002 r./ przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie - w wyniku ich zastosowania - że w sytuacji prowadzenia związanych z gospodarką drogową robót drogowych w pasie drogowym ustawodawca wprowadza obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego również przez dzierżawcę pasa drogowego.

15 W konkluzji skargi kasacyjnej zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

16 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

17 Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

18 W związku z regulacją zawartą w art. 183 p.p.s.a., należy przede wszystkim podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z uwzględnieniem przesłanek określonych w par. 2 tegoż artykułu. Związanie Sądu granicami kasacji oznacza konieczność wskazania w skardze kasacyjnej między innymi jej podstaw. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacji polega zaś na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uchybił sąd oraz uzasadnieniu zarzutu ich naruszenia.

19 W konsekwencji takiego stanu rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania - zobligowany jest do ograniczenia swoich rozważań wyłącznie do zagadnienia prawidłowości zastosowania przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego co do których podniesiono w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia. Uwzględnić też trzeba, że skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Ten sposób naruszenia prawa polega zaś na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu.

20 W rozpatrywanym stanie prawnym, przepis art. 40 ust. 1 udp, przewidywał, że "Prowadzenie robót w pasie drogowym wymaga zezwolenia właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem art. 22 ust. 2". Przepis art. 22 ust. 2 udp stanowił natomiast, że grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać innym podmiotom gospodarczym w dzierżawę, najem albo je użyczać w drodze umowy na cele związane z gospodarką drogową, potrzebami ruchu drogowego i obsługi uczestników ruchu oraz pod reklamy. W przepisach tych ustawodawca przewidział dwojaki tryb udostępniania pasa drogowego, a mianowicie administracyjny i cywilnoprawny. Zastosowanie jednego z nich wyklucza drugi. Podkreślić należy, że powołane przepisy różnią się także zakresem regulowanych stanów faktycznych. Przepis art. 22 ust. 2 udp ogranicza się do regulacji działalności w zakresie gospodarki drogowej, potrzeb ruchu drogowego, obsługi uczestników tego ruchu i oddawanie pasa drogowego pod reklamy, natomiast art. 40 udp ograniczeń przedmiotowych nie przewiduje.

21 W rozpatrywanej sprawie, zgodnie z ustaleniami Sądu pierwszej instancji, pas drogowy autostrady A-2 został oddany koncesjonariuszowi w dzierżawę /bez wskazania o kogo chodzi/. Wobec tego koncesjonariusz, stosownie do art. 19 ust. 3 udp, po przekazaniu mu autostrady płatnej przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad /zarządcę drogi/ pełni obowiązki zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie koncesyjnej, z wyjątkiem jednak zadań określonych w art. 20 pkt 1, 8 i 17 udp /opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej, wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i na zjazdy z dróg, pobieranie opłat i kar pieniężnych oraz prowadzenie gospodarki gruntami i innymi nieruchomościami pozostającymi w zarządzie organu zarządzającego drogą/. Do obowiązków koncesjonariusza należy natomiast m.in. utrzymanie urządzeń związanych z drogą, wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających /art. 20 pkt 4 i 11/, a także koordynowanie robót w pasie drogowym /art. 20 pkt 7/. Skoro tak, to niewątpliwie sytuacja prawna koncesjonariusza, mającego zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, kształtuje się w ten sposób, że nie musi on uzyskiwać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ponieważ sam jest koordynatorem robót w pasie drogowym. Takie rozumienie omówionych przepisów nie oznacza jednak, że nie należy zarazem uwzględniać konkretnych postanowień umowy koncesyjnej. Ten aspekt sprawy został przez Sąd pierwszej instancji pominięty przy jej rozstrzyganiu.

22 W zakresie podstawy faktycznej, a przecież ona decyduje o subsumcji danych przepisów prawnych, a zatem o konsekwencjach prawnych, które norma prawna wiąże z ustalonym stanem faktycznym, brak także ustalenia, że skarżąca ma w ogóle status koncesjonariusza. Tego rodzaju założenie Sądu pierwszej instancji nie może być uznane za wystarczające. Przy dokonywaniu subsumcji bowiem niezbędne jest uznanie określonego faktu za udowodniony.

23 Stwierdzając zatem występowanie luk w podstawie faktycznej, uniemożliwiających ocenę prawidłowości zastosowania przez organ administracyjny wchodzących w rachubę - w okolicznościach niniejszej sprawy - przepisów prawnych, należało uznać wskazaną przez skarżącą podstawę kasacyjną za usprawiedliwioną.

24 W tym stanie rzeczy zaskarżony wyrok nie mógł się ostać i dlatego też na podstawie art. 185 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.