Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019 r., I OW 38/19

postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2019 r., I OW 38/19

Sentencja

1 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta L. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Prezydentem S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. C. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta S. jako organ właściwy w sprawie.

Uzasadnienie

2 Wnioskiem z dnia 8 lutego 2019 r. Prezydent Miasta L. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Prezydentem S. o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku Z. C. w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej.

3 W uzasadnieniu wniosku wskazano, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz.1508 ze zm.; dalej również jako: "u.p.s.") - właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a nie miejsca zameldowania. Zatem decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej winna być wydana przez organ gminy właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby zainteresowanej. Organ podniósł, że ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". O uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie jej przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie więc, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego. Organ podkreślił, że miejscem zamieszkania jest zatem miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe.

4 Następnie organ wnioskujący wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.p.s. - gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały jest właściwą miejscowo wyłącznie w przypadku osoby bezdomnej. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji stwierdził, że Z. C. nie jest osobą bezdomną, zatem przepis ten w niniejszej sytuacji nie znajduje zastosowania. Wnioskodawca przebywa od lipca 2018 r. w S., które jest obecnie jego miejscem zamieszkania. Tutaj wnioskodawca fizycznie przebywa i tutaj koncentrują się jego sprawy życiowe.

5 Organ wskazał ponadto, że wnioskodawca we wskazanym miejscu realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, a w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, przechowuje rzeczy niezbędne do bytowania. Z. C. przebywa obecnie w placówce pomocowej, mieszka w pokoju trzyosobowym z łazienką. Miesięczny pobyt w placówce wynosi 1900 zł. Wskazano również, iż z uwagi na stan zdrowia wnioskodawcy, istotną okolicznością przemawiającą za koncentrowaniem się jego czynności życiowych w określonym miejscu, jest przynależność do konkretnej placówki służby zdrowia.

6 Wybór takiej placówki dokonywany jest bowiem zazwyczaj z uwzględnieniem kryterium bliskości zamieszkania (zaświadczenie lekarskie oraz zaświadczenie lekarskie, że ww. jest zdolny do świadomego podejmowania decyzji we własnych sprawach życiowych zostały wydane przez lekarza z Centrum Usług Wspólnych "E." w S. w dniu 9 sierpnia 2018 r.). Fakt zarejestrowania w placówce służby zdrowia, która ma swoją siedzibę w konkretnym miejscu jest istotnym dowodem, który może wskazywać na miejsce zamieszkania strony.

7 W drodze wywiadu środowiskowego ustalono również, że wnioskodawca wyraża zgodę na skierowanie do domu pomocy społecznej również na innym terenie niż L.

8 Biorąc pod uwagę zaistniałe okoliczności organ wnioskujący stwierdził, że w przypadku ustalenia miejsca zamieszkania Z. C. decydujące znaczenie ma stan obecny, a nie zaś dotychczasowy, przeszły. Zakładanie więc, że Gmina Miejska L. będzie zawsze miejscem zamieszkania wnioskodawcy jest nieuzasadnione, o miejscu zamieszkania nie może przesądzać jedynie fakt, iż przez parę lat dana osoba zamieszkiwała w danym miejscu, zaś przyszły zamiar przeprowadzenia się do L. (czy też innego miejsca) nie zmienia faktu, że stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na miejsce zamieszkania w danym momencie. Miejsce zamieszkania nie jest uzależnione od czasu zamieszkiwania, gdyż można mieć miejsce zamieszkania a pobyt w tym miejscu jest krótkotrwały.

9 Zdaniem organu wnioskującego, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. nie jest właściwy miejscowo do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

10 Pismem z dnia 19 kwietnia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. poinformował, że Z. C., którego sprawa dotyczy, zmarł w dniu 8 marca 2019 r.

11 W odpowiedzi na powyższe pismo Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej L. zwrócił się z prośbą o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomimo śmierci Z. C.

12 Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

13 Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096, ze zm. - dalej jako "k.p.a.") - spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość) o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

14 W niniejszej sprawie spór jaki zaistniał pomiędzy Prezydentem Miasta L. a Prezydentem S. jest negatywnym sporem o właściwość, gdyż żaden z tych organów nie uznaje się za właściwy do rozpoznania przedmiotowego wniosku

15 Przepisem określającym właściwość miejscową gmin w sprawach z zakresu pomocy społecznej jest art. 101 ust. 1 i 2 u.p.s. Stosownie do jego treści, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), zaś w przypadku osoby bezdomnej, właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

16 Definicję pojęcia "miejsce zamieszkania" określa art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U z 2019 r., poz. 1145). Zgodnie z nim, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08, dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

17 Definicję pojęcia osoby bezdomnej określa z kolei art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Przewiduje on zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

18 Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało zatem rozważyć, czy Z. C. był osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też był osobą bezdomną.

19 Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca przebywał ostatnio w placówce pomocowej w S. przy ul. S. Z powodu złego stanu zdrowia, wnioskodawca potrzebował całodobowej opieki (vide: opinia dotycząca stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej). Natomiast ostatnim miejscem zameldowania wnioskodawcy była ul. N. w L. Za aktualne miejsce pobytu nie można uznać lokalu znajdującego się w L., ponieważ wnioskodawca nie przebywał w nim od 1 marca 2018 r. (vide: uzupełnienie dokumentów dotyczących umieszczenia w domu pomocy społecznej z dnia 12 grudnia 2018 r.). Zgodnie art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 1234) o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego lokalem mieszkalnym jest lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Nie jest natomiast w rozumieniu ww. ustawy lokalem pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub w innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Przyjmuje się, że wszystkie pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu tej ustawy (tak postanowienie NSA z 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OW 207/16, CBOSA). Charakteru krótkotrwałości nie można przypisać pobytowi wnioskodawcy w zakładzie opiekuńczym. Tego rodzaju lokale służą bowiem zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nich nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób. Spełniają one inną rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele, a w szczególności nie służą celom turystycznym lub wypoczynkowym. Nie są one również miejscami publicznymi, za które należy uznać pomieszczenie lub teren dostępne nieograniczonemu odbiorcy (zob. postanowienia NSA: z 2 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 188/11; z 24 października 2013 r. sygn. akt I OW 157/13; z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt I OW 207/16 , CBOSA).

20 Mając na uwadze stan zdrowia w jakim wnioskodawca znajdował się w trakcie przebywania w placówce pomocowej i charakter jego pobytu, należy uznać jego pobyt w placówce za inny niż krótkotrwały. W związku z powyższym nie można uznać, że w momencie składania wniosku Z. C. był osobą bezdomną.

21 Podkreślenia wymaga, co wynika z akt sprawy, że placówka ta stanowiła centrum życiowych interesów wnioskodawcy, w której w szczególności mieszkał, nocował, spożywał posiłki oraz przetrzymywał niezbędne do bytowania przedmioty. Dodatkowo wskazać należy, że placówka służby zdrowia, do której przynależał wnioskodawca znajdowała się w S., a wybór przynależności do placówki dokonywany jest zwykle z uwzględnieniem kryterium bliskości zamieszkania. Tym samym należało uznać lokal w placówce pomocowej za aktualne miejsce zamieszkania wnioskodawcy.

22 Z tych względów właściwość miejscową gminy należało ustalić na postawie art. 101 ust. 1 u.p.s., tj. według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Skoro zatem za miejsce zamieszkania Z. C. uznana została ul. S. w S., to organem właściwym do rozpatrzenia jego wniosku jest Prezydent S..

23 Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.